网络商业平台治理应打破纵向行政层级

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在新一轮的国际竞争中，特别是美国和中国在新技术领域的竞争中，中国绝不能因为政府自身缺乏改革和创新而影响其全球竞争力。

智囊团观点

■丁

“涉车网络”群体性事件已成为社会稳定的敏感风险点。仅去年一年，重庆、青岛、郑州、合肥、长沙、天津、大连、包头和巴彦淖尔就发生了“网络汽车”群体性事件。治理“网络相关工具”考验政府创新能力。

“网络汽车”的治理瓶颈:网状平台与纵向层级的冲突

(1)“网络车”的治理受到出租车管理系统的限制

2016年7月28日，交通部等七部委联合颁布实施了《出租汽车运营服务网上预约管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，首次将“网上汽车”的法律地位明确为国家部门规章。根据《暂行办法》，各级政府相继出台了地方实施细则。目前，全国已有104个城市发布了《网络相关车辆实施细则》，115个城市发布了征求意见稿。

根据各地颁布的实施细则，“联网汽车”基本延续了出租车的管理理念:各区市、县级交通主管部门设立许可证，负责具体政策的实施。然而，“网络汽车”公司，如滴滴出行、一智和神州，都是全国性的平台公司。当网状平台满足垂直管理级别时，应该采用什么样的治理模式？如果这些网络平台公司想从中国数百个地级市获得行政许可，他们需要带着几乎相同的审批材料走遍这些城市。

(二)传统治理方式引发的各种问题

根据滴滴对已发布“网络汽车”细则的87个城市的统计分析，这87个城市都有车辆限制(轴距、排量、价格、年龄、车身尺寸等)。)。其中，51个城市对车辆轴距有限制，29个城市对车辆排量有限制，59个城市对车辆价格有限制，78个城市对车辆年龄有限制，13个城市对车身尺寸和发动机功率等其他条件有限制。在要求车辆价格的59个城市中，有31个城市要求车辆价格达到或超过12万元(在许多城市，实际购买价格接近15万元，以计税价格衡量)。这些条件大大提高了本地“网络相关车辆”的进入门槛。

根据当地实施细则的要求，驾驶员除了满足年龄、教育背景、户籍和驾驶经验的要求外，还需要申请居住证、缴纳社会保障、背景条件审查、登记、培训、考试等多项手续。对于“在线”车辆，当地的细则也限制轴距、排量、价格、年限等。，除了操作安全和环境保护的要求外，还有一些还对车辆的长度、宽度、高度和尺寸以及它们是否具有车身稳定系统做出了具体要求。实施合规转型不仅需要大量的人力和物力，还需要更多的时间。

(三)“平台”:平面系统的“连接”和“媒体合作”

就其本质而言，“网络汽车”是一种商业模式。在该平台上，数字环境下边际成本趋于零的各种信息交流模式，大大降低了双边平台聚合和双边互联项目通过平台的传统“摩擦系数”。使平台的“连接”和“匹配”功能发挥得更加淋漓尽致。另一方面，数字平台也满足了许多受地理位置和通信成本限制的连接和匹配需求，从而实现了更高效的连接和匹配。

该平台打破了部门分离下的网络，产生了互联网效应。平台是指在一个扁平的系统中进行合作和沟通，这需要产生最大的产出，最终动员最广泛的社会成员参与治理和服务——努力建设一个透明、参与和合作的政府，实现政府流程再造。

政府创新以适应科技变化的问题也困扰着美国

同样的问题困扰着美国。2017年6月第四周，美国总统特朗普专门就政府技术现代化问题发起了“白宫技术周”，邀请各界人士，尤其是商界人士，探讨政府如何创新，为技术进步创造良好环境。

(1)白宫提出了政府技术现代化的理念

“白宫技术周”的重点是促进政府技术现代化和刺激技术领域的创新。周一，主要的科技领导人和大学校长被邀请参加美国技术委员会的首次会议，讨论如何通过退出旧系统和增加共享服务来实现政府现代化。周二，美国财政部长史蒂文·恩甘尼(Steven Nganin)和时任美国国家经济委员会(National Economic Council)主任加里·科恩(Gary Cohen)与技术领导人举行了一次听证会，讨论美国税收改革以及新税收计划与技术创新之间的关系。周三，特朗普参观了位于爱荷华州锡达拉皮兹的柯克伍德社区学院，并就农业创新和增强美国农民权能发表了演讲。周四，白宫为美国新兴技术领袖举办了一场互动活动，期间技术行业领袖展示了先进无人机和5g无线网络等技术。

(二)以提高效率和降低成本为核心的政府创新

白宫认为，必须以拥抱巨大变革和大胆思考的态度，从局外人的角度看待政府创新。创新将使美国人能够利用现代关键信息技术提高政府透明度，改善人民生活，并在未来10年为纳税人节省1万亿美元的财政支出。政府应创新信息和通信技术政策，注重数据治理，为人工智能时代的到来做好准备，并尊重数据隐私、网络中立、网络安全和竞争政策。

一些媒体评论称，特朗普政府的技术现代化努力将提高政府工作效率，鼓励投资，并在全国创造更多就业机会。特朗普在会上表示，我们正处于新技术革命的前夕，这场革命将改变我们生活的几乎每个方面，为美国工人和家庭创造巨大的新财富，并创造科学、医学和通信等新领域。

在美国，“网络相关车辆”的驾驶员不需要向政府或监管机构提出申请，网络平台承担实施标准的义务和责任。主要要求包括:司机必须至少21岁；接受特殊驾驶技能培训，持有合格有效的驾驶证，具有较熟练的驾驶技能；通过国家刑事背景审查和驾驶记录核查；购买了合格的保险和有效的当地注册车辆。一些州要求司机有三年以上的驾驶经验。平台公司必须确保车辆按规定完成19个车辆部件的全面安全检查，并有义务确保车辆每年接受同样的检查，并保留检查记录以供审查。严禁使用改装过的车辆进行“在线汽车”操作。一些国家的立法规定，营运车辆必须在投入使用前90天内通过权威认证机构的全面安全检查，今后每年都要进行检查；车辆应为四门车辆，不超过8个座位(包括驾驶员)。开始使用前，车辆使用年限不得超过10年；即使是新车，使用时间也不能超过12年。在美国，对轴距、车型、gps等没有附加要求。，与“网络车”安全相关的内容除外。在承认“网络汽车”合法化的加州，政府不允许实时访问“网络汽车”的数据。

(三)企业呼吁白宫取消政府机构技术创新的繁文缛节

国家联合通信委员会主席阿吉提派在会上呼吁，“政府必须消除创新障碍，取消各种繁文缛节，以确保技术进步。”白宫技术周讨论的中心话题是:什么样的公共部门政策最能刺激私营部门的创新？正确回答这个问题关系到国民经济的未来。技术创新开辟了新的产业，创造了平台，创造了就业机会，打开了经济增长的大门。数十亿美元的公司出现在共享经济中，如airbnb和Lyf T。科技公司是美国最有价值的五大公司之一。面对新技术，我们都是初学者，我们正在加速推出下一代无线网络技术，如5g。5g对物联网的发展至关重要。将来，任何设备都可以连接到网络。数亿台设备将被连接起来，创造数万亿美元的经济价值。然而，以5g为核心的物联网需要比现在更先进的基础设施。如果美国想在5g领域引领世界，就需要改革法律法规，促进其现代化，并及时大规模部署基础设施。”

国家联合通信委员会的另一项工作是提高政府部门和机构的敏锐度和敏感度。阿济蒂派说:“官僚主义和官僚主义是创新的毒药。目前，创新者通常根据政府标准要求国家联合通信委员会批准一项新技术或服务。联邦法律要求国家联合通信委员会遵循这个时间表。这条规则是几十年前采用的，人们已经习惯了。在新的技术环境中，追求创新的人们不能再等待一个不确定的答复。”

2016年10月7日，美国第七巡回上诉法院在一份判决中指出，优步和lyf t等平台不需要接受类似出租车的价格监管，司机也不需要获得出租车运营牌照。本案原告是一家出租车公司组织的行业协会，被告是芝加哥市政府。本案的主审法官是著名法学家理查德·波斯纳(Richard Posner)，他在判决书中写道:“持有咖啡店营业执照并不意味着执照持有人可以阻止茶馆开业。尽管该许可证允许以特定的方式在市场上运营，但持有许可证并不意味着它有权排除市场竞争。专利代表制造和销售专利产品的专有权，而不是阻止竞争对手发明非侵权替代产品和防止他们自己的利润损失。事实上，当新的技术或商业模式诞生时，通常的结果是老一代的技术或商业模式衰落甚至消失。如果老一代人的技术或商业模式获得了宪法赋予的权利，并把新事物排除在他们自己的市场之外，那么经济发展可能会停滞不前。我们可能没有出租车，但只有马车；没有电话，只有电报；没有电脑，只有计算尺。”

政府创新释放空给企业的建议

(一)将政府创新提升到国家竞争力的高度

在新一轮的国际竞争中，特别是美国和中国在新技术领域的竞争中，中国绝不能因为政府自身缺乏改革和创新而影响其全球竞争力。

人工智能的发展正进入一个激动人心的时代。在未来，智力将给全人类带来巨大的挑战，并带来巨大的想象力。作为一个新的智能物种，人工智能的兴起和中国的崛起几乎是同时发生的，所以政府应该高度重视。

随着数字经济的快速发展，“云”已经成为产业转型的源动力、新社会管理的主要平台和人工智能的强大载体。为了更好地把握人工智能带来的机遇，政府应尽快着手制定以人为本的人工智能战略，致力于开发一个符合伦理道德、能产生积极效果、能鼓励人们发挥想象力、创造力和创新力、能用于政府治理的有良知的人工智能系统。

(二)政府技术的现代化再造政府过程

流程再造有三层含义。一是打破部门和区域的分离，在统一大数据和云计算的基础上，将需求方和供应方联系起来，形成点对点结构；二是降低行政层级，改变各级职能，将社会经济发展服务职能直接转移到平台上；第三，将公共服务和社会治理以及其他相关财政政策纳入公共服务供给，实现制度和技术的新结合。

政府流程再造是以较低的投入产出更多的公共服务和更好的服务体验，本质上是一个“数字化”平台。数字政府的含义是政府采取协调的、以信息为基础的和以顾客为中心的政策来改革公共服务提供模式——它可以在任何时间、任何地点、任何平台或以任何方式向社会成员提供服务，并利用技术进步和社会创新使其提供的信息和服务渠道多样化:众筹、众包、手机、公众参与、企业参与等。让我们一起创新政府流程。

(3)完善政府部门和公务员人工智能的战略布局和领导力

首先，通过培训，政府工作人员和政府雇员将被改造成拥有人力和人工智能资源的劳动者。组织和人事部门不仅要管理公务员和政府雇员，还要成为管理人机交互的部门——或者说公务员+人工智能资源。第二，机器学习——为了使政府适应公务员不断变化的学习本质和培训情景，组织和人事部门必须关注公务员在技术变革环境中的需求，特别是在敏捷技能开发领域。第三，建立一种开放的人工智能文化——信任、开放和透明是人与机器之间良好关系的关键，并最大限度地降低混合劳动的风险。第五是将公众带入云——政府创新将把云中的公共数据与人工智能结合起来，创造新的、颠覆性的公共服务和社会治理。第六，超越自动化。市场是平台和智能的，个人在媒体领域取得了巨大的进步。政府需要超越并成为一个充满活力、自我学习和自我管理的机构。

(四)深化社会体制改革，营造良好的创新氛围

任何制度都有其价值体系支撑，市场和政府的运行都离不开一定的制度环境和价值。各地都制定了自己的政策，比如在北京这样的大城市出现了所谓的“北京品牌和北京家庭”，导致一些北京人将本地牌照非法借给外人，这实际上是社会不诚信的具体表现。这反映了政府治理和社会制度的深层次原因。必须深化社会制度改革，以适应技术变革。

(5)“网络汽车”也必须加快自身的改革和创新

技术进步日新月异，“网络汽车”应该与时俱进。目前，“网络汽车”存在一系列问题，引发社会批评，如外国人驾驶“北京牌”汽车、司机不熟悉道路、个别司机的不道德行为引起顾客不满等。“网络汽车”应加大监管和培训力度，从根本上杜绝这种现象，通过培训提高驾驶员水平和服务质量，从而提高行业质量，不断提高客户满意度。

(6)建议重新评估本地“网络车”的实施规则

对于已经出台政策的城市，评估政策实施的效果，如果出现问题，及时进行调整。深圳等地采用两年或更长的过渡期，共同推进“网游车”和“网游车”司机合规转换的经验值得借鉴，以实现存量平稳过渡，确保人们出行不受悬崖影响。

(作者是国家行政学院社会文化教学与研究系副主任)