完善最后贷款人制度

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张淑芳毛华靖东王小元蒙奇

央行通常要求陷入困境的银行尽一切合理努力提高必要的流动性，并将最后贷款人支持视为最后手段。1984年，中国中央银行体系建立，中国人民银行最后贷款人援助的做法开始发展。中国人民银行先后实施了多种最后贷款人救助方式，包括:分阶段向中国四大资产管理公司提供大规模再融资；通过汇金向商业银行注资；利用中央银行票据和专项贷款支持农村信用社改革；利用紧急再融资缓解地方金融机构的流动性压力；自美国金融危机爆发以来，中国人民银行引入了创新的短期竞价工具(taf)来应对金融风险。

中国人民银行作为最后贷款人，为有问题的金融机构提供帮助，成功化解金融机构在改革过程中积累的各种风险，防止金融危机蔓延，为促进国内金融改革和发展、维护金融体系安全稳定发挥积极作用。然而，我国在制定和实施最后贷款人制度的过程中还存在一些问题，这种“积极”的救助方式助长了金融机构的道德风险和依赖心理。与此同时，金融体系的不良资产转向中国人民银行，导致中国人民银行资产质量下降，不利于中央银行“两表”管理，也威胁到国内金融体系的安全与稳定。因此，有必要进一步完善最后贷款人制度，防范其实施过程中的风险，充分发挥央行的最后贷款人职能，并提出以下改进措施:

一是修改完善制度，明确央行最后贷款人的实施主体。《中国人民银行法》明确规定了中国人民银行最后贷款人的法律地位、实施目标、实施主体和救助对象，建立了由中国人民银行牵头、专业监管机构协调的风险监管体系，宏观审慎监管体系进一步完善，最后贷款人救助机制的权威性得到加强。此外，明确规定最后贷款人制度的实施标准是坚持以“系统性危机”为主要因素，以“流动性危机”为辅助因素，防范系统性风险，维护金融稳定，其实施标准应根据金融机构的目标严格制定。

第二，积极干预被救金融机构的治理，将道德风险降至最低。金融危机救助的道德风险主要来自权力和责任的不对称。因此，央行在为陷入困境的金融机构提供救助时，应积极干预金融机构的治理，防止道德风险。一方面，通过干预被救助金融机构的治理，可以加强对被救助机构的约束和监管，有效防范潜在的道德风险，并将央行的监管意图传递给被救助机构；另一方面，可以及时披露相关信息，使操作过程公开透明，有助于存款人、地方政府和金融机构了解更多情况。它不仅可以监督中央银行履行最后贷款人的职能，而且对于降低道德风险和防范金融风险具有重要的现实意义。

三是加强金融监管，建立多层次应急救援资金体系。通过监管金融机构的准入、资本充足率和运作，可以防范金融机构的各种操作风险和道德风险，减少最后贷款人制度的滥用。同时，要在更大范围内建立应急救援机制，包括探索在金融同业中建立金融应急救援机制，建立以央行为首的应急救援基金，建立社会银行危机救援体系，以降低央行作为最后贷款人的资产风险，不断优化央行资产质量，进一步完善中国人民银行风险管理体系。

第四，加强救助成本与收益的平衡，推进央行金融转型。央行拯救金融危机的能力不是无限的，拯救的成败取决于成本和收益之间的平衡。不计成本投入大量救助资金将恶化央行的资产状况，加重央行的负担，并在一定程度上损害央行的声誉和监管权威。中央银行援助陷入困境的金融机构的主要目的是稳定经济增长，防止系统性金融风险的发生，并通过紧急援助，即从援助中获得的利益，即非量化的社会和经济评估，防止局势进一步恶化。此外，中央银行还应关注救助行为产生的直接收益，即中央银行实施救助后从救助机构获得的资产收益。实施“有偿援助”，加强对危机援助成本的考虑，积极降低金融改革成本，不断优化资产负债表管理，推进央行金融转型。