从源头改革涉农资金供应结构

本篇文章2080字，读完约5分钟

最近，国务院发布了《关于探索建立涉农资金统筹长效机制的意见》(以下简称《意见》)，部署和推进涉农资金统筹。

《意见》指出，要把涉农资金的整体整合作为深化财税体制和政府投资体制改革、优化财政支农投入和供给、加强财政支农政策顶层设计、理顺涉农资金管理体制、创新涉农资金使用管理机制、改革和完善农村投融资体系、有效提高国家支农政策效果和农业资金使用效率的重要内容。

今年8月29日，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于探索建立涉农资金综合整合长效机制的意见》，表明中央政府高度重视涉农资金综合整合。

整合涉农资金的呼声源于农村基层。

十八大前，各级财政支农资金大多以独立专项形式发放，实行专项管理，专款专用。这种涉农资金管理模式在政府财力有限、支出少、项目少的情况下，具有良好的整体效果。

十八大后，中央政府着力加大对农业、农村和农民的支持力度，各级政府加大了对农业的支持力度。据报道，仅甘肃省就有265个涉农资金项目，包括92个中央项目和173个省级项目。

虽然支农项目的数量和总量都有了很大的增长，但是项目的分散管理和分散经营的特点导致了资金投入就像撒辣椒一样，项目的优势并不集中。支农项目的增加也使得基层干部经常往返于项目主管部门之间，增加了项目的实施成本，降低了支农资金项目的实施效率。

此外，这种资金管控模式不利于基层根据本地具体情况准确调整投资方向。“以农业部的农业效益基金为例。资本投资是以项目的形式。可能有几十个部门，每个部门管理几十个项目。每一个项目，比如沼气基金和可回收基金，都流向一个村庄。如果是分散的，就很难做这项工作。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田曾表示，分散的资金不利于基层使用，基层政府往往需要一个统一的资金包来打破专项资金之间的规章制度。

为顺应农村基层对资金整合的呼声，扭转传统涉农资金管理模式多头、重叠、重叠、上下级权责不匹配等不利于涉农资金使用效率和国家支农政策效果的弊端，中央政府于2013年11月启动了黑龙江省“两个平原”涉农资金整合工作，整合了中央和省级政府安排的相关涉农资金，有效提高了资金使用效率。

2016年4月，国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展财政涉农资金统筹、整合和使用试点工作的意见》，支持各省(区、市)优先支持领导能力强、工作基础好、脱贫任务重的贫困县开展财政涉农资金统筹、整合和使用试点工作。

为响应国务院的要求，许多省份已经尝试打破农业相关资金整合的体制障碍。两年来，甘肃、湖南、浙江、山东等省制定出台了支持贫困县开展涉农资金统筹、整合和使用试点的措施，涉农资金多模式、多平台、多层次整合试点取得积极成效。

例如，浙江省宁海县为解决涉农资金“条块分割”、项目“随意性”和权力“部门化”的问题，率先在全国开展县级涉农资金整合改革，建立了农田水利建设和新农村建设。农业产业化涉农资金整合平台已将64个涉农资金项目压缩整合为12个重大项目，形成了湖南省浏阳市“多渠道进水、一池蓄水、一龙头排水”的局面，不仅要求涉农资金的广泛整合和集中投入，而且更加注重资金供给的准确方向、资金的有效使用和严格考核。浏阳市计划从2017年到2019年整合16个同级及以上部门的1.4亿元涉农资金，每年集中向每个村投入150万元“基金包”，从而大大降低分散到各涉农部门的村干部“流动资金”成本。2017年，政府的“一揽子基金”显示了提高资本使用效率的效果，不仅改善了试点村的运河和道路等基础设施，还吸引了社会资本参与农村振兴。

虽然涉农资金整体整合在县级取得了一定成效，但也有一些试点地区以整体整合的名义挪用涉农资金。各省统筹整合试点工作积累了许多可复制的改革经验，但现行涉农金融体系和机制的缺陷并未消除，有必要从源头上改革涉农资金管理体制和机制。

按照分类和政策的原则，《意见》对产业内涉农资金和产业间涉农资金采取不同的整体整合路径，提出到2018年实现农业发展领域涉农专项转移支付的整体整合；到2019年，农业发展领域涉农专项转移支付和涉农基础设施投资的分类、统筹和整合将基本实现。一方面，《意见》在预算编制中合并设立中央财政涉农资金专项，从源头上减少交叉重复，优化支农投入和供给结构，满足集中资金办大事的需要。同时，还坚持专项转移支付专款专用的初衷，允许地方政府在完成约束性任务的前提下，根据当地发展需要，在不违背预算严肃性的前提下，灵活调整和使用同一重大项目内的资金。这不仅有效避免了以整合为名挪用资金的现象，而且鼓励了地方举措，确保资金根据当地具体需求用于最紧迫的重点领域和薄弱环节，提高了涉农资金的配置效率。《意见》还提出，到2020年，要在农业发展领域构建和形成涉农资金统筹整合的长效机制。

《意见》提出了今后三年构建涉农资金整体整合长效机制的“三步走”。然而，要真正从探索走向成熟，还需要中央政府的进一步顶层设计。同时，各级地方政府要狠抓落实，不断总结改革经验，逐步实现理顺涉农资金管理体制、改革和完善农村投融资体制的目标，发挥财政资金的杠杆作用，带动金融和社会资本投资农业和农村。