深入推进财税体制改革应对美国税改冲击

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主持人范

12月15日，在妥协了参议院和众议院通过的税收改革方案后，美国共和党公布了税收改革方案的最终版本，将于本周提交给参议院和众议院投票。如果两院投票通过，该法案将提交总统签署。最终的税制改革计划将把企业税率降至21%，从2018年开始实施，并取消企业的替代性最低税；对缴纳渗透税的小企业，免征20%的所得税；与以前的方案相比，企业带回的境外收入税率有所提高；在个人减税方面，最高个人税额降低，遗产税免税额增加一倍。

南美洲亚马逊河流域热带雨林中的一只蝴蝶偶尔扇动翅膀，这可能会在两周之后在美国德克萨斯州引发一场龙卷风。美国税制改革被称为30年来最大的税制改革。它将对美国经济、中国经济、中美贸易、全球经济和全球宏观政策趋势产生什么影响？《中国经济时报》邀请了金融、税收和外贸领域的著名学者来讨论这个问题。大家都认为，面对美国税制改革的冲击，我们必须保持战略实力，继续推进中国财税体制改革。

客人

中国宏观经济研究院经济研究所财税研究室主任

中国财政科学院公共收入研究中心主任张学丹

中国国际经济交流中心研究员

美国税制改革的紧迫性增加了

中国经济时报:美国税制改革的背景是什么？对美国来说，它的必要性是什么？

张默南:美国被称为“有数以千计的税收的国家”，富兰克林有句谚语说，世界上只有死亡和税收是不可避免的。作为一个国家，整个国家治理体系和经济体系的重中之重，是一个国家的基石，税收制度对一个国家财富分配和国民经济的影响是全方位的。

从全球趋势来看，美国整体税制改革的紧迫性有所增加。特别是自20世纪80年代以来，美国逐渐从以生产为基础的税收基础转变为以消费为基础的税收基础。美国和其他发达国家都出现了新情况。个人所得税和企业所得税都有不同程度的降低，英国、德国和日本都启动了各自的税制改革。

就美国而言，自里根政府执政30多年以来，一直没有大的动作，企业所得税，尤其是名义企业所得税，高于经合组织国家的平均水平。美国目前的税收制度将导致过度和低效的外国投资，以及国内投资不足和税基侵蚀。根据美国公共利益研究组织发布的报告，2015年，美国500强企业中有362家在避税天堂设立了自己的分支机构，导致美国大量税收流失。苹果、微软和高通等公司都有大量海外现金。苹果在海外有近2000亿美元的海外现金利润，微软有1300多亿美元的利润。

美国税制改革不是刺激国内经济的“灵丹妙药”

中国经济时报:美国税制改革对美国经济和全球经济有什么影响？

徐盛:虽然特朗普的减税政策能发挥多大作用还不确定，需要继续观察，但其政策溢出效应基本是肯定的，尤其是国际税收竞争加剧，也引起了欧洲、日本等发达国家的抵制和对策。

事实上，在特朗普的税收改革计划首次出台之前，许多国家就开始减税。即使在2016年大选中，当特朗普将大幅减税作为其竞选纲领时，各国也明确表达了对美国减税的基本态度。这表明，国际社会早就预料到美国减税的溢出效应(对发达国家更为不利的竞争效应)。

德国于2017年1月宣布，将通过税制改革每年减少企业负担150亿欧元；英国减税政策于2017年4月生效。同时，计划进一步降低企业税率(从目前的20%降至15%以下)；法国今年7月宣布，2018年将减税约70亿欧元；同月，印度实施了自独立以来最大规模的货物和服务税制改革。最近，日本政府讨论，在2018-2020年，企业所得税税率如积极加薪和投资、物联网和人工智能、创新等将降低到20%左右，从而“将税率负担降低到具有国际竞争力的水平”，等等。

尽管人们仍难以对美国税制改革的溢出效应进行详细衡量和评估，这需要进一步观察，但基本可以肯定的是，在国际税收竞争和联合应对措施下，特朗普税制改革计划的实施效果肯定会受到损害。

如今，随着全球化和高度一体化的世界经济，很难将特朗普的减税政策与里根在20世纪80年代的减税政策相提并论。特朗普的减税政策可能会对引导美国跨国公司回归和增加投资产生一定影响，但它们绝不是万灵药。冷静观察，客观对待是必要的。

张学丹:税制改革将不可避免地导致美国税收减少，财政赤字进一步扩大。据估计，只有一项税收将减少约1万亿美元。美国国会办公室预测，减税将导致财政赤字增加1.4万亿美元。表面上看，美国可能成为避税天堂，这在短期内有利于其经济发展。根据高盛集团的预测，减税将在2018年和2019年推动美国经济增长0.3个百分点。

事实上，减税政策有更多的时间限制，企业获得的利益可能不像看上去那么大。2016年，美国企业的实际税率为21.8%，许多减税条款将于2025年到期，因此实际减税是有限的。美国的税制改革可能不是一个国家的现象，而是会导致许多国家之间一轮长期的税制改革竞争。例如，英国表示将在2020年前将企业所得税降至17%。这将破坏全球税收体系的平衡，并给国际贸易和全球经济带来不确定性。

张默南:美国税务研究中心和其他机构已经得出结论，美国税收改革计划可能在2018年使国内生产总值增长0.6个百分点，到2030年仅增长0.2%。事实上，长期效果并不明显。就债务而言，溢出效应具有非常大的负面影响，从长远来看，这将增加美国的财政赤字和债务负担。根据美国联合税务委员会的计算，在未来十年，美国的税制改革可能导致财政赤字增加1.5万亿至1.7万亿美元，美国国会预算办公室进一步估计，到2027年，美国政府债务占国内生产总值的比例可能从现在的91%上升到97%。

根据我们的计算，估计五年后美联储可能会将其声明缩减1.35万亿美元，因为财政扩张和金融收缩所导致的政策组合实际上难以维持。在这种情况下，我们认为系统性风险不仅会影响经济，还会影响赤字水平，这可能会对金融市场以及全球财富组合和资产配置组合产生重大影响。美国利率和美国国债收益率是全球利率的核心和基准。因此，我们预测，随着美国未来的大幅扩张和减税，全球利率水平和融资成本将会上升，这是我们担心的对未来全球金融市场的影响。

美国税制改革的影响不会改变投资的基本模式

《中国经济时报》:它将对中国产生哪些具体影响？

张默南:美国税制改革将对中美两国的成本比较优势产生跷跷板效应。根据贸发会议的统计，中国的外资存量为1.3万亿美元。根据我们的计算，美国的资本存量可能超过1300亿美元。如此大规模的美国资本存量会产生影响吗？我们认为，如果美国海外资本留存收益的税收制度发生变化，也可能对美国在华投资，尤其是制造业投资产生一定的影响。美国在中国投资的总体回报率超过10%。美国一旦推出一次性减税或税收优惠政策，可能会对中国跨国公司的海外留存利润产生影响，并可能促使一些跨国公司，特别是制造业跨国公司在一段时间内返回美国。但对于消费者和创新型企业来说，由于中国是世界上增长最快的市场，这些行业可能受到的影响相对较小。

美国税制改革对中国的最大影响在于投资，因为美国的总体投资成本正在下降，这可能会吸引全球投资回到美国。我们估计，到2020年，中国的投资率将下降0.61%，约2000亿元。

就中美贸易而言，由于美国需求和进口的扩大，中国对美国的出口增加了，中美贸易的不平衡不会因为税制改革而有很大的改变。考虑到需求因素、投资、贸易和劳动力的变化，2020年中国将因美国税制改革而损失0.19个百分点，这相对可以忽略不计。

总的来说，美国税制改革对中国经济的最大影响在于财富的再分配、资本流动和产业结构的变化。

张学丹:综上所述，这将刺激美国企业在中国的利润回报和投资退出，从而增加中国金融市场的资本外流压力，导致中国汇率波动。

徐盛:虽然中国的一些行业也可能面临一定的冲击，但美国的税制改革不会改变中美之间的外资基本格局。

美国税制改革计划的核心是解决国内问题，这对中国制造业的影响有限，并可能使中国具有比较优势的劳动密集型产业面临一定的冲击，这需要引起重视。近年来，随着中国制造业的不断转型升级，中美在电机、通用设备、铁路和船舶、航空空航天等高端制造领域的竞争日益激烈。随着人工智能、智能制造、工业机器人等的进一步普及和应用。在特朗普减税的背景下，美国这些行业劳动力成本较高的劣势可能会被部分抵消，相关行业回归美国的可能性增加，这可能会给中国带来一定程度的影响。

总的来说，美国的税制改革对中美投资模式的影响有限。现阶段，中国在美国的投资主要集中在制造业(2015年占中国在美国投资的49.9%)、租赁和商业服务(27.9%)等领域，主要是为了拓展国际市场，一般对所得税税率不敏感；中国在金融、科研等高端领域的投资(15.3%)往往更多地从属于相关制造业，独立科研企业和金融企业在美国投资的情况并不常见。由于美国对外国公司收购美国公司实行严格的安全审查制度，相关的税制改革政策不会实质性地改变中国在美国投资的基本情况。同时，目前美国不是中国对外直接投资的主要来源国。2016年，美国资本在中国对外直接投资中仅占3.23%。因此，美国跨国公司的回归对我的直接影响是有限的。

从多边外国直接投资环境来看，美国税制改革并不构成对中国整体吸引外国直接投资的替代。

在投资方面，外商在华直接投资主要集中在一般制造业(2015年外商投资占31%，下同)、房地产(23%)、金融服务业(12%)等领域，主要是为了获得市场份额。对公司税率不敏感；外国在美国的直接投资主要集中在高端制造业、金融服务业、批发和零售业等。，对公司税率很敏感。降低税率将有助于在美国吸引外国投资。

从外商投资来源看，中国的外商投资主要来自东亚和东南亚国家和地区，如香港(占2016年中国外商直接投资总额的73.59%)、新加坡(5.22%)和韩国(4%)。欧美发达国家对中国的投资相对较低；美国的外国投资主要来自英国、日本和欧盟等发达经济体。这也是英国、德国、法国和日本等发达国家反对特朗普减税的一个重要原因。

中国成为目前世界第二大外国直接投资国的主要原因在于其作为全球新兴市场的巨大吸引力。税收只是影响跨国投资的诸多因素之一，而非唯一因素。根据贸发会议的商业调查，从2017年到2019年，中国仍然是外国直接投资的主要目的地之一。

保持战略实力，深化财税体制改革

中国经济时报:中国应该采取什么措施？

徐盛:虽然加快我国财税体制改革的必要性和紧迫性大大增加，但应该看到，我国财税体制改革正走在正确的道路上，必须保持战略实力，增强改革信心。

尽管债务大幅增加，收入分配差距不断扩大，但美国仍决心大幅减税，这主要是由其特殊的政府收入结构决定的，空发行了大量国际债务，税收依存度相对较低。目前，世界上大多数国家，包括中国，都不具备像美国那样大幅度减税的制度条件。中国也没有主要依靠大规模借入国际债务来满足政府支出需求的国际环境和货币基础。这决定了中国政府融资只能在有限的国际债务、税收、费用、国内债务和其他收入形式之间做出相应的妥协和选择。这与美国的税制改革有着根本的不同。我们需要客观全面地看待它，全面冷静地处理它。

目前，我国政府融资主要依靠企业渠道，减轻企业负担需要全面改革和系统调整税费制度。与特朗普的减税相比，中国的减税目标要全面得多。“减税”只是中国税制建设的一个方面，而不是整个税制改革。事实上，中国的减税基本上是涉及到税制建设和完善的过程，而不是一个单独列出的目标。

中国新一轮减税源于2008年应对国际金融危机过程中的“结构性减税”，也是中国不断推进税制改革的重要组成部分。党的十八届三中全会《决定》进一步指出，要深化税制改革，完善地方税制，逐步提高直接税比重，统一规划六大税种的改革，其中有些税种有明显的“减税”成分，如全面推进营改增和进一步合并税率。资源税、环境保护税、房产税等改革虽然有一定的增税效果，但都是现阶段我国经济社会发展和生态文明社会建设所必需的。政府非税收入的大幅减少和政府收费的大规模取消，与中央和地方政府职能的调整以及政府治理的改革密切相关。中国共产党第十九次全国代表大会的报告提出了加快建立现代金融体系的改革任务。从总体上看，中国的减税(费)侧重于社会治理，是不断推进经济、政治、社会、文化和生态综合改革的核心举措，也是推进国家治理现代化的必然选择。

从加强应对的角度来看，目前应主要实施简化和降低增值税税率的改革。我们将把振兴实体经济与促进公平竞争和完善增值税制度紧密结合起来。在调查测算减税效果和财政承受能力的基础上，将原17%的工商增值税税率逐步下调至11%，与目前服务业11%的税率保持一致，以促进行业和服务业之间的公平竞争。同时，降低小微企业增值税税率，有效减轻小微企业负担。

张学丹:总的来说，我们的当务之急是完善促进企业发展和社会公平的税收制度，消除抑制产业升级的税收因素；协调税费关系，清理各种费用和资金；降低企业综合成本，优化经营环境。

张默楠:中国应该加强顶层设计来提升国家竞争力，这不仅是因为美国的税制改革，也因为十九大提出中国应该全面建设现代经济体系，所以应该加快中国现代金融体系的制度设计。我们认为，今后改革的重点是:一是加强从间接税到直接税的税制改革；第二，改变我国企业普遍认为税负过高的状况，切实降低企业所得税税率；第三，完善价格和分配形成机制，减少间接税对价格的扭曲，使其准确反映市场供求关系。

为了避免税基侵蚀、跨国公司的利润转移，以及如何进行全球治理以促进税收监管、政策协调和合规，我们认为未来的世界应该有新的设计。特别是关于多边税收征管的税收公约，应全面加强税收工作。

未来最具影响力的方面是投资、工业和企业竞争力。有效推进中美双边税收协定，保护投资者和跨国公司的利益，促进中美之间更加平衡的双向投资，是中国未来制度化设计的重要方面。

美国本轮的制度设计中有许多保护主义色彩和一些壁垒。我们如何通过制度设计逐步消除投资壁垒和歧视？未来，中国在对美投资和对美产业布局方面应该有一个更加平衡和平等的制度设计。