加快构建地方税体系是税制改革的关键

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本报记者周

十九大后，中国将进入一个新的发展阶段。要在新的历史阶段实现发展，不仅要继续投资于经济因素，还要在一些关键领域推动改革和环境创造，而税收制度是最重要的基本经济制度之一。

中国共产党第十九次全国代表大会报告指出，要加快建立现代金融体系，建立权责明确、财力协调、区域均衡的中央与地方金融关系。建立全面、规范、透明、标准科学、约束有力的预算体系。深化税制改革，完善地方税制。

中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《中国经济时报》记者采访时表示，在第十九次全国代表大会的报告中，财税体制改革的表述发生了明显变化，首先是中央和地方财政关系的改革，然后是预算制度的改革，最后是税制的改革。这似乎是一个连续的变化，本质上是财政和税收改革理念的优化。

从“一体两翼”的总体框架看税制改革

中国经济时报:财税体制改革一直是公众关注的热点话题。你对第十九次全国代表大会报告中提到的“深化税制改革，完善地方税制”有什么看法？

刘尚希:税制改革是整个财税改革的一部分，不能从税收的角度来讨论，必须与整个财税改革结合起来，或者纳入财税体制改革的总体框架。过去我们讲过财税体制改革，包括三大方面，即预算体制改革、税制改革、中央和地方财政关系改革。然而，十九大报告的表述却发生了明显的变化，即在财税体制改革中，首先是中央与地方财政关系的改革，其次是预算制度的改革，最后是税制的改革。这似乎是一个连续的变化，本质上是财政和税收改革理念的优化。总的来说，这三者是一个有机的整体，是相互联系的，不能割裂开来。既然是一个有机的整体，他们应该有什么样的结构关系？应该说，中央与地方财政关系的改革是一个主体，而预算制度和税收制度的改革是主体的两翼，我称之为“一体两翼”关系。

当前，整个财税体制的改革要从“一体两翼”的总体框架来考虑，各项改革要单独推进。例如，在推进税制改革的过程中，我们明显感觉到它与中央和地方财政关系的改革密切相关；地方税体系的建设也与中央与地方财政关系的改革密切相关。如果不与中央和地方财政关系改革相结合，税制改革可能会偏离方向。尤其是地方税制改革，涉及到中央与地方之间的财权和支出责任的划分，以及中央与地方之间的财力分配，这是一个整体。

因此，要谈税制改革，必须从财税体制的整体改革入手，这样才能准确定位税制改革。“营改增”后，中央与地方的财政关系发生了很大变化，主要是因为营业税已经消失，全部被增值税取代。营业税原本是地方主体税，但现在它意味着没有地方主体税而代之以营业税，这就改变了中央与地方之间的财政关系和财政资源的划分，这是一个重大的变化。另一方面，地方税体系中没有主要税种。下一步是重新分配中央和地方政府的财政资源。目前，另一种办法是将原来占增值税收入75%的中央政府和占25%的地方政府改为目前中央和地方政府各占一半。但是这个替代方案是一个过渡计划。未来中央和地方政府将如何分配收入？如何划分税收？这需要基于中央和地方政府之间的财权和支出责任的划分。没有这个基础，中央和地方的收入分配就没有方向，地方税制的建设也就无从谈起。因此，必须将其视为一个整体。

当然，在“营改增”之后，如何构建地方税体系呢？地方政府要想实施中央政府的重大决策，就必须有财政支持。如果他们主要依靠转移支付来保护地方财政资源，可能会出现制度上的问题，影响地方积极性。因为如果没有主税，可能会有对中央政府的明显依赖，而地方的积极性和主动性可能会受到严重影响。因此，建立地方税体系是当务之急，尤其是在营改增之后。

税收制度与税收征管制度密切相关

中国经济时报:你刚才提到建立地方税体系。它应该如何建造？

刘尚希:首先，我们应该解决方法论的问题。正如我刚才所说，我们应该从“一体两翼”的整体架构来看税制改革，而不能孤立地看。

此外，税制改革本身是一个整体，由各种税种、税率、税基和其他税制要素组成。事实上，它指的是税收制度。税收制度的真正落地取决于税收征管制度。换句话说，税收制度与税收征管制度密切相关。甚至可以说，税收征管制度是税收制度的基础。要搞好税收制度的“建设”，必须夯实税收征管体系的基础，否则基础不牢，地动山摇。

因此，我认为税制改革首先应该把税收制度和税收征管制度结合起来考虑，把税收征管制度作为前提和前提，因为任何一项税收能否达到改革的目标都取决于税收征管的能力和水平。只有明确税收征管的能力和水平，并在此基础上建立起完整的税收体系，才能认为税制改革是合理的。如果我们孤立地、片面地考虑税收制度和各种税收的改革，表面上看起来可能设计得很好，但实际上可能不会付诸实施。

就税收制度本身而言，它是一个子系统和一个整体，由不同的税种组成，各税种相互关联。现在有一个误解，那就是当我们谈到税制改革的时候，我们会直接谈到税收，比如营改增、消费税、个人所得税、房产税等等。事实上，它们都是相互关联的。尽管这些税收不同，但共同的基础是经济，它来自国民收入。只是在不同的层次和环节征收不同的税。例如，要扩大消费税的范围，就必须通过调整和完善增值税为其留出空。然而，如何完善营改增与企业所得税、消费税甚至个人所得税是相互关联的。因此，对于税制改革，我们必须把这些税种作为一个整体来规划，明确它们之间的相互关系，不能用单一税种的改革来代替整个税收制度的改革。事实上，当前的改革存在着条块分割的倾向，缺乏整体设计的指导，使得改革的协调与配合容易落到空身上，变得支离破碎。这一改革的支离破碎是由于缺乏整体观念造成的。基于改革方法论的问题。

事实上，大改革有大的总体设计，而小改革有小的总体设计。从整个财税改革，到税收制度，到各种税收，都有一个总体设计，只是层次不同。如果缺乏科学的整体设计和零敲碎打的方法，必然会制约未来的改革。因此，我们不能孤立地谈论如何改革某一税种，否则我们可能无法切入整个税收体系和整个财税改革框架，这一点非常重要。