政府引导基金的“双面性”

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为企业提供融资渠道是政府引导基金的重要功能之一，也是目前市场忽视的重要角色。建立政府引导的行业股权投资基金是拓展股权融资渠道的重要途径。

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长期以来，舆论更多地认为政府引导基金撬动财政资金，煽动社会资金，支持产业转型升级，引导创新创业。事实上，政府引导基金有更深的含义。

解决办法

政府引导基金自诞生以来，就肩负着重要使命。政府引导基金可以追溯到2002年。中关村风险投资引导基金的建立标志着我国政府引导基金发展的开始，此后很长一段时间处于初始探索阶段。虽然2005年国务院十部委联合发布的《风险投资企业管理暂行办法》首次提出了引导基金的概念，但至今仍没有明确的定义和描述。直到2008年国务院办公厅发布《关于规范创业投资引导基金设立和运作的指导意见》(国办发[2008]116号)文件，引导基金的概念才首次得到了详细界定。

2008年全球金融危机爆发后，116号文件出台，对政府引导基金进行了详细界定。可见，政府引导基金是在经济下行压力下实施的积极财政政策。

116号文件明确提出“引导基金的优先分配权和优先受偿权通过公司章程或有限合伙协议预先约定，以最大限度地控制引导基金的资产风险”，实际上默许了引导基金以“清股实债”的方式运作。

2009年，政府引导基金的设立出现了小规模的突发事件。从2002年到2006年，中国仅设立了6个引导基金，规模达35亿元。2007年至2008年，新增政府引导基金33项，规模超过154亿元。2009年至2013年的五年间，我国新设立了150个政府引导基金，基金规模超过700亿元。

不难看出，本轮政府投资推动了经济增长。与任何一个经济增长疲软的时期不同，它通过从财政部和地方财政部门调拨资金、为各种行业设立政府行业指导基金、在新兴经济体或转型经济体投资股权和并购来调整产业结构。

116号文件的实质是在政府引导的资金政策目标的约束下，将资金投入到能够产生最大政策和经济效益的项目中。

双刃剑

为企业提供融资渠道是政府引导基金的重要功能之一，也是目前市场忽视的重要角色。

目前，我国经济发展的一个突出瓶颈是企业产权缺乏市场化的补充机制，导致企业负债过多。目前，中国企业负债总额已达70多万亿元，占国内生产总值的130%，高于世界成熟经济体50%-70%的总体水平。造成这一高负债率的原因是企业还在为借贷而大惊小怪，没有跳出“借贷扩张-危机重组-再借贷扩张”的怪圈，企业股权基金的市场化补充机制尚未建立。

近年来，对实体经济的金融支持呈现出两大趋势:财政政策的金融化和财政资金的杠杆化。金融基金与ppp、股权投资基金等金融工具紧密结合，改变投入方式，发挥杠杆作用，提高使用效率和效益。

根据十八届三中全会精神，要形成完善的多层次资本市场体系，多渠道推进股权融资，形成企业股权市场化补充机制，解决我国经济发展中融资结构失衡的瓶颈问题。其中，建立政府引导的行业股权投资基金是拓展股权融资渠道的重要解决方案。

虽然它在一定程度上解决了企业股权融资渠道问题，但其风险不可低估。国家金融与发展实验室(National financial and Development Laboratory)银行研究中心主任曾刚认为，从表面上看，产业基金不会增加政府债务，但实际上，地方政府通常会为其他lp(有限合伙人)提供隐形担保条款，并提供抵押品，这实际上形成了地方政府的或有负债。

目前，国内“产业基金”包罗万象，其中很大一部分是政府引导的产业基金，大部分不是私募股权基金，而是名股的真实债务项目。

典型的做法是，政府出资30%，商业银行出资70%，以名股和实际债务的形式出资，100%的资本大约相当于银行贷款的2-5倍。对政府来说，总杠杆是10-20倍。

这种隐藏的风险已经引起了监管当局的注意。2017年5月，财政部、国家发展和改革委员会、司法部和“党的三次会议”联合发布了《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》(50号文件)等。在不断重申地方政府责任范围和明确各种政府债务处置原则的同时，还建议禁止地方政府违规担保，禁止地方政府利用公私伙伴关系和产业基金变相借款；不承诺回购投资本金，不承担投资本金的损失，不以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不在任何股权投资方式中附加附加条款，如变相借入有限合伙资金。

今年6月初，财政部官方网站发布了《关于坚决制止以政府购买服务名义进行地方融资的通知》(87号文件)，列出了政府购买服务的正反清单。这意味着政府以购买服务的形式对建设项目进行打包，并明确禁止将商业银行融资作为担保的做法。