用好PPP须尊重市场决定性作用

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政策观察我们的记者童童

财政部副部长、ppp领导小组组长史耀斌出席了由财政部和北京大学联合主办的“引领新常态、创新ppp发展理论与实践高层对话暨北京大学政府与社会资本合作研究中心成立大会”，他表示，ppp不应伪装成政府新的融资方式，ppp的泛化和异化问题应得到有效解决。

史耀斌指出，当前ppp市场建设的重点是规范发展，防范和控制风险，促进可持续发展。首先，要进一步统一思想认识，准确理解ppp改革的科学内涵。我们不应将ppp视为政府变相的新融资方式，而应把经济发展转型升级、质量提升和效率提升、风险防控放在首位。二是加大违法项目的查处和曝光力度，维护市场秩序，营造良好的市场环境，稳定社会投资预期。三是要特别关注实施计划编制、资金效益评估、财务承受能力论证、公平采购、合同管理、绩效支付等关键节点。，从而有效解决ppp的泛化和异化问题。第四，加强信息披露，细化披露内容，让项目在阳光下运行，主动接受社会监督。

与过去不同，对公私伙伴关系的关注不是公私伙伴关系项目本身，而是发展公私伙伴关系必须建立的体制环境。这显然有助于促进ppp模式的规范、有序和可持续发展。上述公私伙伴关系的泛化和异化问题的出现，正是因为公私伙伴关系被赋予了化解地方政府债务、缓解政府财政压力的功能。

根据国家发展和改革委员会2016年11月发布的《传统基础设施领域政府与社会资本合作项目实施指引》的相关内容，可以实施ppp项目。在实践中，融资平台公司现有的公共服务项目可以转化为政府与社会资本的合作项目，并引入社会资本参与改造和运营。在获得债权人同意的前提下，将政府债务转换为非政府债务，以减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生工程建设。ppp项目融资责任由项目公司或社会资金方承担，地方政府及其相关部门不得为项目公司或社会资金方的融资提供担保。

的确，通过注入社会资本来化解地方政府债务和重振岌岌可危的地方债务“死水”是明智的。但是，要实现双赢，必须积极引入社会资本，有效动员、规范管理、科学引导地方资金，改变社会资本的盲目逐利行为，提高其资本效率。

事实上，在我国，ppp模式近年来已经正式进入公众的视野。早在2014年，国家就开始在关键经济基础设施领域部署ppp项目；2015年，我们将继续把ppp模式扩展到公共服务领域。财政部等部门联合发布的《关于推进政府与社会资本在公共服务领域合作模式的指导意见》明确提出，要以加强和改善公共服务为基础，形成有效推进政府与社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一、规范、开放、透明、竞争、规范的政府与社会资本合作市场。2015年，国家发展和改革委员会网站专门开通了ppp项目库栏目，共公开发布了1043个ppp推广项目，总投资1.97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等领域。

显然，如此大规模、高密度的ppp项目的发布，使得外界不断关注ppp模式。然而，《传统基础设施领域政府与社会资本合作项目实施指引》关注的是如何规范ppp项目的运作流程。对外界而言，它无疑释放了政府引导ppp模式发挥其应有作用的意图，避免了传统观点和问题导致的“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的初衷。

然而，不可否认的是，在公私伙伴关系项目的实践中，异化问题确实出现了，如政府利用公私伙伴关系项目变相融资。然而，这也对决策和管理提出了监管要求。例如，有必要证明财务承受能力；又如，我们必须强调信息披露，以确保有效的监督。

毕竟，现在有必要根据市场规则引入社会资本，使其发挥更积极的作用。在制度建设的初始阶段，必须尊重政府的主导作用。然而，社会资本在中国一直处于边缘状态，没有规范的发展路径。为了防止“一公布就乱”的局面，显然有必要规范制度环境。

但是，需要提醒的是，要使ppp模式在缓解政府财政压力、形成经济和社会领域的有效产品供给方面发挥作用，必须依赖和尊重市场的决定性作用，并根据市场规则引入社会资本，使其发挥更积极的作用。对于ppp模式的应用，必须尽快实现政府与市场的良性互动。这一点既适用于项目建设本身，也适用于政府缓解财政压力。