中介建设是深化预算绩效管理改革的“先手棋”

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魏军评论道

■张君伟

第三方中介机构接受财政部门或支出部门的委托，独立进行绩效评估，是预算绩效管理的重要环节。目前，我国预算绩效管理存在诸多问题，与中介组织能力不足、绩效不佳有关。第三方评估机构发展中存在的问题主要包括以下几个方面。

组织类型单一，机构能力不足。预算绩效评价是一项跨学科的管理评价活动。评估机构及其工作人员需要具备预算管理、会计和审计、公共管理、实证分析和被评估项目相关领域的专业知识。与评估工作的要求相比，会计师事务所存在人才储备不足、组织结构和激励机制不合理等不足；然而，新兴的咨询公司和专业研究机构存在经验不足和财务分析薄弱的弱点。

中介机构缺乏独立性影响了评估结果的公平性。目前，中国政府是一个“强政府”，中介机构主观上不愿意“得罪”被评估的政府部门。在绩效评估过程中，基础数据的获取和问卷调查的开展都离不开被评估机构的合作；评估委托方在出具评估报告前，往往会对评估初稿提出修改意见，这些意见必须经过评估机构的认真考虑和吸收。此外，为了保证绩效评估的有效性，委托方经常聘请外部专家对中介机构的评估方案提出修改意见，外部专家往往对评估对象不太了解，导致修改意见与实际情况脱节，最终评估方案水平下降。上述因素的结合使得第三方评估难以真正实现“独立性”。

评价服务的质量参差不齐，急需改进。目前，第三方中介机构的服务质量普遍较高和较低，与客户的期望还有一定差距。主要表现在:评价指标设计不合理、评分标准选择不科学、现场调查不专业、改进建议可操作性差等。要提高第三方组织的服务质量，还有很多工作要做。

要改变上述状况，一个重要的思路是加快产业组织的培育，充分发挥中介组织自我发展、自我管理和自我约束的积极性。在这方面，上海一直领先于全国。

2014年11月1日，上海公共绩效评估行业协会正式成立。这是中国第一个以培育、管理和发展第三方评估机构为目标的行业自律组织。协会自成立以来，主要开展了以下工作。

开展业务培训，提高员工素质。本协会与上海财经大学、上海郑文管理咨询有限公司等机构联合创建了“青年学者训练营”，将统一培训与个性化培训相结合，将政策解读与绩效管理案例分析相结合，提高学生的专业素质和专业技能。经过培训，许多学生通过了“初级绩效考核员资格”考试。协会还计划推出中级绩效评估教材，开发在线培训课程，开展“中级绩效评估员”培训和资格认证。

联系社会力量，改善绩效管理。协会积极推动自己的专家团队建设。2016年5月，协会开始补充专家数据库的工作，并招募了70多名政府官员、大学专家和雇员代表进入专家数据库。专家库拓展了协会的智力资源，为围绕关键问题开展研究、更好地为会员单位服务、为政府预算绩效管理服务奠定了坚实的基础。在定期举办沙龙活动的基础上，协会还发起了“表演圆桌论坛”。首届“演出圆桌论坛”于2016年10月在宁夏举行。财政部、上海市财政局、宁夏回族自治区财政厅和上海财经大学的20多名代表出席了会议。会议提出了完善预算绩效评价指标体系的建议，并发表了《绩效评价标准体系建设白皮书》。

促进行业自律，提高自我管理和自律能力。今年3月，上海市财政局开发的绩效管理平台上线。依托该平台，协会将与上海市财政局共同监控第三方中介机构的预算绩效评估活动。为促进第三方评估市场的规范和健康发展，协会计划于今年发布《上海第三方参与绩效评估行业指南》，通过明确绩效评估流程和行为规范，确保绩效评估服务质量；协会还计划在上海推出《第三方参与绩效评估行为准则》，对第三方中介机构参与绩效评估提出明确的职业道德和行为准则要求，以促进市场的合理竞争和健康发展。

上海公共绩效评估行业协会虽然成立时间不长，但并没有对其作用进行系统的评价。然而，近年来，该协会的工作给行业带来了变化。受上海成功经验的启发，海南省还成立了海南省金融绩效评估行业协会，并在业务上复制和推广了上海协会的做法和经验。

当前，我国预算绩效管理改革正处于重要关头。一方面，随着全面深化改革重要举措的迅速出台，“预算绩效管理”将重获发展势头。随着项目评估的发展，随着部门预算绩效评估的完善和基层政府预算支出绩效评估的提上日程，有必要回答一系列重大问题；另一方面，随着深层次矛盾的逐步出现，现有预算绩效管理框架的缺陷也需要得到弥补和消除。要进一步推进改革，必须凝聚政府、学者和业界的共识。这无疑是推进中介组织建设的一个好举措。

(作者是国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)