多方式补助支持 收费公路PPP获政策升级

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■政策解释

■本报记者李海南

备受各界关注的ppp收费公路建设项目屡遭流产的现象可能会迎来一个变革的机遇。交通部办公厅近日发布并实施了《收费公路政府与社会资本合作操作指南》(以下简称《操作指南》)。值得注意的是，《运营指南》在《政府与收费公路社会资本合作运营指南(试行)》的基础上进行了修订和完善，明确了新建、改建和扩建收费公路社会资本方的认定和准备、选择、实施和移交，进一步规范了ppp项目的运营流程。

根据运营指南，政府可以通过投资补贴、注资、运营补贴和建设期贷款利息补贴等一种或多种方式支持收费公路ppp项目。这意味着，一直困扰着社会资本进入收费公路项目的最大问题——建设投资成本增加导致运营与收入之间的收支差距加大的现象将得到缓解。接受《中国经济时报》采访的专家认为，在高速公路等基础设施项目中引入社会资本首先需要消除社会资本的投资顾虑，即确保其尽可能对投资收益有信心，这也是政府与社会资本合作可以控制的一个重要因素。

多方支持，增强投资信心

Ppp模式作为政府鼓励、市场期待的高频词汇，近年来备受关注。无论是国家层面出台的鼓励和推动ppp模式应用的意见和政策，还是地方层面将ppp模式引入具体项目，都引起了高度关注。正是因为ppp模式符合国家将积极推进“让市场在资源配置中发挥决定性作用”这一核心理念的预期。

就收费公路建设而言，与以前广泛使用的bt(建设-运营-移交)和bot(建设-运营-移交)不同，ppp模式可以明确界定整个项目周期中各方的权利和责任，项目前期投资激发了社会资本投资的活力，大大减轻了政府投资的压力。因此，ppp收费公路模式应被视为未来中国收费公路建设的主导模式之一。

然而，ppp毕竟是一个新生事物，相关政策仍需细化。此外，ppp收费公路从项目立项到征地程序，再到政府采购和正式建设，需要很长时间，这可能成为阻碍ppp收费公路提速的一个重要原因。事实上，早在国家审计署向全国人大常委会报告2016年中央预算执行和其他财政收支审计情况时，就指出跟踪国家重大政策措施执行情况的审计结果显示，20个省的149个政府与社会资本合作收费公路项目中，有91个(61%)是随机选择或终止的。

外界已经形成了更加一致的观点，即经营能力、收入收益率、地方财政能力等。可能都是ppp收费公路流量的原因。因此，总体而言，影响收费公路是否达标的主要因素仍然在于政府的风险分配，即使社会资本对投资回报有合理的预期。

就具体操作而言，显然应该把更多可用的手段放在评估建设投资的巨大成本上。根据运营指南，政府可以通过投资补贴、注资、运营补贴和建设期贷款利息补贴等一种或多种方式支持收费公路ppp项目。其中，建设期投资补贴、运营补贴和贷款利息补贴作为可行性缺口补贴，不作为项目资本金；对于政府通过注资支持的ppp项目，应明确政府投资者的代表。

可以看出，除了注资，《操作指南》还放开了更多的支持性补贴方式，以确保形成ppp项目。为确保补贴及时到位，《操作指南》还区分了补贴和注资的审批方式，并展示了资源市场化配置和效率提升的理念。根据《运营指南》，政府通过投资补贴、运营补贴和建设期贷款利息补贴等方式参与的收费公路ppp项目按照审批制度进行管理；政府采用资本金注入或收费公路ppp项目，在建设期内既有资本金注入又有投资补贴、运营补贴和贷款利息补贴，并按审批制度进行管理。

科学评估确保投资回报

事实上，早在2015年就明确了鼓励在收费公路领域推广ppp模式的政策方向。2015年5月，财政部、交通部联合发布《关于在收费公路领域推广应用政府与社会资本合作模式的实施意见》，决定在收费公路领域鼓励ppp模式，旨在提高收费公路建设、管理、养护和运输效率，促进公路可持续发展。为了实现这一初衷，除了上述明确而必要的支持措施外，前期社会资本的准确选择和后期的评估是保证投资收益和回报的充分而必要的条件。

根据《操作指南》，项目实施机构可以通过公开招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，社会资本方招标的评标方法可以采用综合评标法或法律、行政法规允许的其他评标方法。如果采用综合评价法，应在投标文件中说明投标因素、管理经验、专业能力、投资能力、融资实力和信用状况的评分权重和方法，并根据综合得分由高到低推荐中标候选人。采用公开招标方式的，项目实施机构应在省交通厅政府网站或其他政府网站上公布社会资本前三名中标候选人名单及排名。

就最受关注的回报而言，《运营指南》明确指出，绩效评估结果将作为回报的基础。《运营指南》明确了交通主管部门或项目实施机构将定期评估项目运营服务的绩效，评估结果将作为项目公司或社会资本方获取项目回报的依据；项目中期评估每3-5年进行一次，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估发现问题的风险，制定对策。

根据运营指南，合同到期后，社会资金方或项目公司应将合同中约定的项目及其附属设施和相关材料无偿移交给相关政府部门或项目实施机构，并保持良好的运营和维护条件。项目移交应设定过渡期，成立项目移交委员会，研究制定项目移交计划，做好过渡期工作。

“ppp模式对社会资本放松投资环境和政府提高政府公共服务能力具有积极作用。”中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭钢在接受《中国经济时报》采访时表示，在公共服务领域，单靠政府的力量显然难以满足人民日益增长的需求。与计划经济时代以前的政府投资相比，社会资本更注重效率的最大化:确保投入的每一分钱都能带来效益。要实现这一初衷，我们只能依靠市场本身的决定性作用。

彭钢认为，政府过去伸手太多，现在有必要根据市场规则引入社会资本，使其发挥更积极的作用。在制度建设的初始阶段，必须尊重政府的主导作用。特别是，政府有责任在项目建设的初始阶段确保社会资本投资的信心，并采取必要的支持手段。毕竟，在高速公路等基础设施项目中引入社会资本需要消除社会资本的投资顾虑，即确保其尽可能对投资收益有信心，这也是政府与社会资本合作可以控制的一个重要因素。