调查研究:促进土地托管规范化发展

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“三权分立”改革是继家庭联产承包责任制之后中国农村改革的又一重大创新，是农村基本管理制度的自我完善。“三权分立”改革注重正确处理农民与土地的关系，不断完善农村土地产权制度。其核心是探索农村土地集体所有制的有效实现形式，实行集体所有制，稳定农民承包权，放开土地经营权。

“三权分立”改革的一个原则是，有利于适度规模经营的发展，鼓励新型农业经营主体通过土地托管、股份合作和合作经营等方式推进土地集约经营，提高农业劳动生产率和竞争力。近年来的实际情况表明，土地托管形式受到了许多农民的欢迎，自愿参与土地托管的农民和托管土地面积呈上升趋势。据不完全统计，供销合作社只有一个系统。2016年，山东省委托土地面积达到1000万亩，河南省达到300万亩。这些数据表明，土地托管已经得到许多农民的认可。

在土地托管的管理模式中，土地托管人为农民提供农业生产和管理服务，农民仍然享有土地经营权。例如，在一些地方，土地托管后，合作社提供六种统一服务:统一播种、统一施肥、统一灌溉、统一耕作、统一病虫害防治和统一收获。这种方法有一定的优势。首先，节约生产和运营成本。合作社通过统一管理，积极利用大型农业机械和设备进行大规模、专业化和集约化生产，大大降低了农业生产成本，也大大减少了农民对每亩土地的投资。第二，增加农民收入。合作集约生产、规模营销、生产经营更容易获得利润，农民的参与可以增加利润。第三，降低农民的经营风险。集约化经营增强了农业的抗风险能力，通过有效的监管协商机制，可以解决合作社与农户之间的风险分担问题。

从权利的角度来看，在土地托管中，农民不需要转让土地经营权，土地实际上是在农民手中，这可以让农民感觉更实际。农民可以自由选择移交一个或多个与土地经营权相关的项目，如生产和经营决策、农业材料采购、土地管理、产品处置等。，让托管人代表他们行使、保留他们对土地管理的干预和控制，并自由退出托管关系。合作社和其他托管人可以通过扩大土地托管面积来实现规模经营的好处。土地托管在一定程度上形成了风险共担、利益共享的分配模式，因此得到了托管人和农户的认可。

土地托管是现代农业技术条件下土地经营权行使机制的创新，是大型专业农户、合作社、农业企业等商业实体和普通农民自发探索的产物。目前，土地托管实践中存在一些问题。例如，土地保管方面仍然缺乏相应的法律规范，导致保管程序不严密，保管关系不稳定，双方的权利和义务需要进一步明确。要解决这些问题，应尽快完善相关法律法规，实施农村土地所有权登记，保障农民相关土地权利，为解决土地权属纠纷提供法律依据，为促进土地权属健康发展奠定制度基础。各地可根据本地情况，制定地方性法规，规范土地托管，促进土地托管规范化。政府有关部门可以根据当地农业生产经营习惯确定土地保管程序和双方的权利义务。此外，可以在充分调查的基础上推出土地托管示范合同，以促进托管各方建立公平合理的权利义务关系。目前，政府可以对土地托管给予一定的政策支持，促进各类土地托管业务实体的有序发展。同时，政府还应加强对托管土地使用的监管，禁止以土地托管的名义进行非农建设，使土地托管真正发挥提高农业生产效率、增加农民收入的作用。

(作者是北京农业大学语法与法律学院教授)

人民日报(2017年12月4日07版)