深刻认识发达国家名义开放与实际开放的差别

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了解西方国家名义开放与实际开放的区别，找到规律，把握脉络，对于中国实现“效率与安全并重”的开放具有重要意义。中国也可以借鉴国际惯例，建立内部安全审查制度，为经济安全建立“第二个安全锁”。

■全球经济发展的新特征(6)

■董晓军

自金融危机爆发以来，发达国家在向国际市场开放方面有了新的要求和新的特点。一方面，在向国内市场开放时，往往利用法律传统和市场力量，通过技术要求、程序规定等，实施一系列可解释的限制性措施。，从而形成“大门开着，小门不开着”的格局。另一方面，对于新兴经济体的市场开放，需要一种“负面清单”方法来迫使它们更大程度地开放。了解西方国家名义开放与实际开放的区别，找到规律，把握脉络，对于中国实现“效率与安全并重”的开放具有重要意义。

西方国家在对外开放中建立了有效的政府保护机制

西方发达国家一直被认为是经济开放和自由程度最高的经济体。然而，出于国家经济利益和安全考虑，在提高名义开放度的背景下，他们设置了各种限制，形成了“形式上全面开放，事实上有限开放”的事实模式。具体体现在以下几个方面。

(一)实行外资安全审查制度，建立国家安全屏障。自金融危机以来，发达国家对外资进入某些行业实施了全面限制。2007年，美国颁布了更严格的《外国投资和国家安全法》和《外国人并购条例:最后规则》(作为《外国投资和国家安全法》实施细则)。韩国以“维护公共秩序”为由，将国有企业或政府部门的股权和资产转让、投资土地和政府服务排除在外。法国的“统一的法国货币和金融法规”规定，外国资本在获得“敏感部门”的股权之前应获得批准。这些国家安全壁垒有两个重要特征:第一，安全审查过程复杂耗时，迫使不堪重负的外国投资者通过复杂的审查程序自愿退出并购。其次，它涵盖了广泛的领域。美国的“国家安全”可以涵盖所有“对国家安全构成威胁的系统和资产”。在中美谈判中，美方在“负面清单”中列出了三个项目:关键基础设施、重要技术和国家安全，但没有给出定义。这无疑增加了中国在美国投资的不确定性。例如，华为在2009年收购了美国通信设备公司(3com)，西北有色金属在2012年收购了美国黄金矿业公司尤金，三一集团下属公司及其美国合作伙伴罗尔斯公司(Rawls Company)在俄勒冈州的风电场发电项目，所有这些都被美国认为对其国防安全构成了威胁，最终导致了这些收购的失败。

(2)“负面清单”涵盖广泛的原则和领域。西方国家在产业开放方面考虑了本国和签约国的产业特点，并建立了有利于本国利益最大化的“负面清单”。首先，对高度敏感的行业和关键领域设置限制。大多数发达国家对外国投资者在金融、电信和国防等关键领域和行业的投资都有一定的限制，必须由本国公民、企业或组织控制。在韩国、新加坡、美国等国签署的自由贸易协定中，一些敏感、重要或竞争力较弱的领域受到“例外条款、保留措施和不符合措施”的保护。第二，对投资国的绝对优势产业设置壁垒。在韩美自由贸易协定中，针对美国在金融领域的绝对竞争优势，韩国明确规定:“第11章(投资)和第12章(跨境服务贸易)的条款不适用于金融领域，除非另有规定。”第三，措辞灵活，保留最大的独立处置权。西方国家的“否定列表”中广泛使用了一些模糊而宽泛的表达方式。例如，在韩美自由贸易协定附件二中，“在相同或类似情况下”和“有权采取但不限于以下措施”等表述被广泛使用，并努力涵盖尽可能多的不符合措施。美国的大部分"负面清单"被表述为"保留采取或维持任何措施的权利"，这最大限度地扩大了缔约国不遵守措施的范围。

(3)在管理层和股东层面采取限制性措施。这在美国、加拿大和韩国最为明显。首先，在管理层面，控制外国企业高管的比例。韩国的外国企业高级管理层要求主要负责人必须是韩国国民。美国要求国家银行的所有董事必须是美国居民。虽然货币审计长办公室的国籍要求可以放宽，但比例不超过50%。这样，美国的国家银行业务只能由它自己的国家银行来进行。直接保险也有类似的规定，比如路易斯安那州要求100%，华盛顿要求75%，俄克拉荷马州和宾夕法尼亚州要求2/3。第二，在股东层面，对外国企业的股权实行“广泛持股制”。根据加拿大银行法，外国银行的母银行必须在10年内出售其子公司在当地股票市场的大部分股权，这样，原先完全或大部分由外国母公司控制的外国银行子公司最终将成为“广泛控股的银行，没有任何个人或集团持有任何类型子公司10%以上的股份。”10年后，外资银行的附属机构将成为外资银行的招牌，而外资银行实际上是由本地人持有的“本地外资银行”，而不是“外资”银行。

(4)将“平等权利原则”作为获得外国投资的先决条件。对等意味着如果一个国家的企业想进入乙国，甲国也必须保证乙国的企业在甲国有相同的市场准入和经营条件..美国通过设置先决条件来限制外国投资准入。例如，根据美国的《公共土地法》和《采矿许可证法》，外国投资者可以在美国的公共土地上铺设天然气和石油管道、开采矿产和修建铁路，但前提是投资者自己的政府向美国投资者提供平等权利。法国、意大利和德国的开放都有平等权利的规定。法国规定，如果非欧盟成员国要求在法国设立金融服务机构，其母国必须给予法国金融服务提供者同样的待遇。

中国在开放的同时也应该建立“第二个安全锁”

在西方对外开放安全机制的基础上，中国也可以建立符合国际惯例的内部安全审查制度，既不会破坏开放公平的投资环境，又能有效维护国家安全，为经济安全建立“第二安全锁”。

(一)特设“外国投资委员会”，建立国家安全审查制度。作为外资安全审查的执行机构，“外资委员会”有权调查和否决外资并购。这是一个跨部门的组织，可以由国防部、财政部、国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、安全部、国土资源部、商务部等组成。国家领导人是该机构的首脑，拥有“一票否决权”。安全审查中考虑的因素包括两类:一是行业因素，如果被并购企业与国防或关键基础设施有关，则可能被视为对国家安全的潜在威胁；第二，主要因素，如果主体代表外国政府的利益，就可能被认为是对国家安全的潜在威胁。该机构不是要否决许多M&A交易，而是要有效地帮助M&A交易消除对国家安全的威胁。

(二)“负面清单”的设置应基于国家安全目的，不应透露产业保护的意图。2015年，中国和美国完成了他们的“负面清单”投标。目前，中国有1000多个“黑名单”，而世界上只有50-80个。为什么差别如此之大？这是因为中国在“否定列表”的研究方面还缺乏经验，所以有必要全面提高自己的技能。首先，不要根据行业分类标准列出“负面清单”。美国的“负面清单”不涉及任何制造业。但是，在上海自贸试验区的“负面清单”中，由于限制类产业是按照国内行业标准分类列出的，不符合措施的内容比较复杂，制造业所占比重较大，因此产业保护意图一目了然。这使得涉及所有行业的横向限制性措施无法在“负面清单”中得到反映。第二，试着用一个更宽泛的表达，给自己留一个更大的空间，空.要开放金融业，我们应该使用更灵活的字眼，例如“保留采取或维持任何措施的权利”、“保留自行决定的权利”、“按个别情况处理”及“受正常条款及条件规限”，让政府有更大的酌情权。三是增加“例外条款”，减少“特别管理措施条款”。将对国计民生影响不大的行业从“负面清单”中剔除，减少“特别管理措施条款”。例如，租赁、商业服务等相关行业可以通过行业法律法规直接监管国内外企业。通过设置“例外条款”，如国家核心安全例外条款、政府采购例外条款、金融服务例外条款、税收例外条款等。，我们可以保证国家安全。

(三)保护敏感和重要产业。

目前，与欧美等发达国家相比，我国一些行业发展滞后，企业竞争力弱，网络和信息安全管理水平不高，这些行业应该谨慎开放。建议对以下五个敏感和重要行业采取保护措施:一是自然资源和土地的利用；第二是能量；第三是海洋和航海空运输；第四是广播和通讯；第五，金融、保险和房地产。例如，可以为“金融服务”制定一套全面的原则和方法，以限制政府管理金融服务的措施。

(4)利用“权利平等”原则与发达国家的企业形成利益共同体。首先，通过互惠原则，为中国企业的跨国经营创造了条件。我们可以借鉴德国的做法。如果一家外国保险公司要求在德国设立公司，德国联邦保险管理局会提出对等原则，即要求对方国家同意德国保险公司在其境内设立公司。坚持互惠原则不仅可以为这些金融机构未来的跨国经营铺平道路，还可以限制外资金融机构的大规模无偿流入，支持中资企业“走出去”。二是实施股权互换或交叉持股。例如，中国国有银行上市时，高盛集团持有中国工商银行4.9%的h股，苏格兰皇家银行持有中国银行8.25%的h股，美国银行持有中国建设银行19.13%的h股。根据“交叉持股”的方式，中国金融机构应持有与外国银行相同的股份。这样，双方形成了利益共同体，这也是中国金融机构“走出去”的捷径。

(五)限制重要产业的所有权和经营权。

第一，对于金融、通讯等重要行业，要求外资在中国注册子公司，实行“大规模控股制”。由于子公司在中国是独立法人，有完整的公司制度，资金很难提取。在“粗放式控股”的限制下，外资银行子公司90%的股权由中国人持有，即使外资银行抽回10%的资本，也很难对地方金融造成很大影响。二是设定中国公民参与外国企业高管的比例。借鉴美国的做法，要求外资机构一定比例的高管和董事会成员必须是中国公民，既能学习管理经验，又能掌握核心技术。

(作者是国家行政学院经济教研室副主任)