供应紧张倒逼天然气体制机制改革

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近年来，天然气供应短缺已受到社会的广泛关注，自冬季以来，许多地区的天然气来源一直处于紧急状态。中国液化天然气价格明显上涨。那么，今年天然气短缺的原因是什么？反映了哪些问题？今后如何避免？针对这些问题，《中国经济时报》记者采访了国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平。

今年的供应紧张与往年有三个不同之处

《中国经济时报》:与往年相比，今年的供应紧张有什么不同？

刘满平:我认为今年和往年有三点不同。

首先，覆盖面广，许多地区供应紧张。过去，中国的天然气供应短缺主要集中在华北地区的北京、天津和河北附近，但今年，不仅华北、山东、河南、宁夏、内蒙古等地出现天然气短缺，而且贵州、湖北、湖南等地也出现了天然气短缺，甚至新疆、四川、青海、陕西等主要天然气生产省(区)都在高喊“气不够”。

第二，爆发时间提前，价格迅速上涨。今年，一些地区刚刚进入冬季，在最冷的时间到来之前就出现了“燃气短缺”。随着冬季最冷节气的到来和对供暖的最大需求，如果反应微弱，范围可能会进一步扩大。因此，完全由市场定价的液化天然气(lng)价格在短时间内飙升。根据国家统计局的数据，今年9月的价格为3519元，10月为4337.4元，11月为5636.7元。根据这一计算，11月份的液化天然气价格比9月份高60%，比10月份高30%。

第三，许多因素交织在一起，导致供应紧张。前几年，供给不足的原因主要在需求方面，但今年既有需求方面的原因，也有供给方面的原因；既有主观因素也有客观因素；既有市场原因，也有外部政策。多种因素结合在一起，导致供应紧张

张组建了。

“煤制气”的强度大大超出了预期

中国经济时报:目前供应紧张的主要原因是什么？

刘满平:首先，上游资源短缺。首先，作为主要管道天然气来源供应国的中亚国家，在冬季减少了出口，以确保其自身的天然气消耗，再加上一些政治因素。二是近几年国内天然气市场需求增长放缓，影响了国内油气企业的天然气投资和陆上管网扩建计划。第三，原计划于2017年投产的中石化天津lng接收站未能如期投产，直接导致华北地区3000万m3资源未能落实。第四，中石化页岩气未能达到原计划产量，另有100-200万m3/天焦炉气因环保原因停止供应。

其次，对下游码头的需求正在迅速增长。自今年年初以来，液化天然气汽车市场已经回升；加强环境保护监督；随着华北“煤制气”项目的大力推进，今年华北各省液化天然气消费增速普遍超过20%，远远高于全国天然气需求增速。

第三，中游基础设施建设滞后。首先，基础设施薄弱，峰谷调控能力弱。目前，中国每万平方公里土地对应的管网里程约为70公里，仅相当于美国的12%；地下储气库的工作气量为64亿m3，仅占消耗量的3.1%，而世界平均水平约为10%，美国和欧盟分别为20%和25%，日本和韩国约为15-20%。其次，超过20%的地级行政单位和大约30%的县级行政单位没有与管道燃气连接。但是，在已经连接了管网的地方，由于企业不同，互联程度也不够。第三，基础设施尚未实现对第三方的公平开放，导致系统中的管网、储气设施和lng接收站利用率低，无法进入系统外的困境。

第四，相关政府政策或多或少起到了助推作用。今年可以说是天然气体制改革和环境保护管理最努力的一年。许多政策之间的不协调或多或少加剧了“天然气短缺”:相关部门低估了今年天然气需求的快速增长，这影响了可以增加供应的相关工作。

早在2013年，国家就提出了“煤改气”的规划，要求做好规划，落实气源，建设好基础设施。但是，一些地方政府规划布局滞后，拖到去年受计划限制，没有落实好气源就推行“煤制气”，导致今年“煤制气”强度大大超出预期，需求也超出预期。实行“煤变气”的大方向是对的。然而，目前这一政策陷入了两难境地:如果继续推进，将面临气源短缺、价格高企的局面；如果我们不前进，我们将面临巨大损失的问题。特别是对于工业企业来说，他们还面临订单无法完成和商业信誉受损的后果。

制度改革不到位是根本

中国经济时报:你认为什么问题反映了供应紧张？

刘满平:第一，天然气生产和消费的均衡配置。中国的天然气生产和消费是区域性的，消费是季节性波动的，供需之间存在巨大的结构性问题。此外，中间需要管道运输，这就要求提前准确预测天然气的供需情况，加大天然气生产能力的冗余度，并对天然气管网系统进行精确控制、协调管理和配置。

二是市场化改革和基本生活保障。天然气价格市场化改革的总体思路是“中间控制，两头放开”，最终放开终端销售价格。价格放开后，当冬季用气紧张时，价格肯定会上涨，这必然会给基本生活保障带来一定影响。

第三，中央政府与地方政府、部门和企业之间的协调。以“煤制气”为例，天然气利用发展规划和上游供气监管部门是发展改革和能源部门；“煤制气”审批部门是当地建设部门。“煤制气”的顶层规划和具体政策实施属于中央职能部门和地方政府。在环境保护的压力下，中央政府、地方政府和不同部门之间的沟通协调不足，导致相关部门无法准确预测需求增量，低估市场形势。

第四，价格改革与其他体制改革的协调。近年来，天然气价格机制改革得到大力推进，而其他制度改革，如上游采矿权、公平开放的基础设施、进口制度、市场竞争主体数量等，相对滞后或效果不明显，导致“单兵推进价格改革”的假象。

第五，天然气上、中、下游的协调发展和改革。由于行业特点和改革进程不一致，天然气上、中、下游的市场结构和企业形式不同。例如，上游和中游基本处于国有企业垄断的局面，而下游竞争相对充分，企业性质多元化。但是，由于某一地区存在特许经营权，下游也处于垄断状态。这种差异导致上、中、下游利润分配不均，相互指责，推卸保障供给的责任，这往往需要政府进行协调和平衡。

“南北对话”是一项重要措施

中国经济时报:你有什么政策建议来避免未来供应短缺？

刘满平:首先，做好“开源”和“节流”工作。我们应加大页岩气等非常规天然气的开发力度，与中亚天然气资源国沟通，鼓励更多国内企业在全球范围内购买可靠的液化天然气现货资源。同时，为了避免在用气紧张时工业用户和居民用户之间的“竞争”，应严格执行“限制工作、保护人民”的规定。此外，“煤改气”工程应逐步推进，气、电、煤、柴要因地制宜。对于尚未落实气源或“煤制气”气源不到位的地区，不能强行推进“煤制气”工程，以免“一刀切”、“一战到底”。

二是扩大相关设施，加快液化天然气接收站和储备系统建设。例如，加快建设环渤海地区的液化天然气接收站，以确保华北地区的天然气供应安全。此外，要加快储气库建设，建立完善的天然气储备体系。我们应该借鉴国内石油储备体系建设的经验，改变目前储气设施建设只由天然气生产商承担的局面，形成完善的天然气储备体系。

第三，坚持“开放”原则，促进基础设施的公平开放和互联互通。最近，中国石油利用其管网系统将部分从华南供应的天然气部署到北方，而中国海洋石油利用来自华南的海上天然气和液化天然气，通过广东管网向中国石油广东用户供应这部分天然气，实现了“南北天然气交叉流动”。今后，我们应加快管道和液化天然气接收站的独立运营，加强政府监管，加快基础设施对第三方的准入，促进天然气管网的互联互通，逐步形成区域性乃至全国性的管网。

第四，“理顺”天然气价格机制改革。有必要认识到价格机制是天然气行业整个体制改革的核心之一。目前，许多问题都集中在价格上。因此，应按照“两头开放，中间控制”和“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的改革思路，进一步深化天然气价格机制，逐步理顺存在的问题。可以建立上下游价格联动机制、调峰价格机制和差别价格制度，并通过这三种机制推进价格机制改革。

第五，要及时发布市场信息，合理引导社会预期。首先，加强天然气供需监测和分析，及时掌握天然气市场生产、供应和销售动态，准确预测未来需求和资源供应，加强对上游气源、储气库等冬季保质资源数量和流向的监测，并向社会公布，向市场提供清晰的信息。

二是进一步加强市场价格监管，严厉查处部分液化天然气生产企业和中间商恶意炒作和哄抬天然气价格行为，维护正常市场秩序。

第三，考虑到目前气源短缺，市场供应商少，应暂停天然气交易中心的招标行为，以避免提价。

(本次采访内容仅代表个人观点，与单位无关)