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地方探路倒逼铁路改革深入推进

来源:青岛新闻网作者:秦道更新时间:2020-10-01 22:54:02阅读:

本篇文章5612字,读完约14分钟

主持人:范

客人

甘肃铁路投资集团总经理王照坤

段建新,河南铁路投资集团董事长

贵州铁路投资集团董事长吴勇

于,安徽铁路投资集团总经理

福建铁路投资集团朱华总经理

浙江交通投资集团副总经理陈江

日前,中国铁路总公司(以下简称“铁路总公司”)下属的18个铁路局全部完成了工商变更登记,这是公司制改革的重要一步,铁路总公司将在近期跟进。铁路企业法人治理结构的逐步完善,将有助于厘清企业与政府的界限,实现政企完全分离,实现国家铁路向现代运输企业的转型。

地方探路倒逼铁路改革深入推进

在当前铁路改革再次提速的背景下,《中国经济时报》邀请了部分代表省政府参与铁路项目投资建设的投资公司负责人进行讨论。这些传统的痼疾,如筹集建设资金困难、合资铁路亏损、各省投资国有铁路项目没有发言权等,会得到缓解吗?特别是,一些体制和政策上的困难会得到改善吗?各省在地方铁路的建设和运营方面进行了哪些有益的探索?这些观点供你参考。

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旧问题没有得到根本缓解

中国经济时报:随着铁路体制改革的深入,各省都加快了以省为基础的铁路建设步伐。但是,地方铁路建设仍存在市场前景不明朗、系统衔接不畅等问题。铁路投资和建设中的传统问题得到缓解了吗?

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朱莉娅:上世纪末,为了充分发挥地方的积极性,加快铁路建设和发展的步伐,中央政府提倡省部联合建设铁路。各省和部委成立的合资铁路公司大多专注于建设管理,缺乏对当地股东权益保护机制的顶层设计。从福建省九家合资铁路公司来看,资产规模和线路标准参差不齐;行政管理包括铁路局管理、铁路总经理等。资产和行政管理的分散化制约了合资铁路公司治理结构的规范化,增加了公司的管理成本,削弱了公司的综合经营和竞争实力。截至2016年12月底,9家合资铁路公司的平均负债率为54.98%,部分公司的负债率已经超过70%,经营风险和财务风险不断增加。

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同时,铁路运输能力利用率低,现代营销手段应用滞后。经过十年的大规模建设,铁路运输能力的供需矛盾已经大大缓解,有些线路甚至运输能力利用率低。这些因素使得合资铁路公司很难长期盈利。尽管运力闲置,亏损严重,但铁路客货价格仍坚持国家定价,与现代交通行业营销手段如广告、分时、区间票价和运价不相适应。

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王照坤:本地投资的压力进一步加大。目前,铁路公司逐步降低对新建铁路的出资比例,地方政府在铁路建设中的任务也从过去简单的股权管理转变为项目立项、预可行性研究、可行性研究、能源评估、环境评估、安全评估和初步设计等项目前期工作,以及项目融资、投资和建设等全过程管理。各省地方控股项目数量不断增加,项目资金比重不断增加,从过去的50%增加到70%,个别项目甚至达到100%;地方投资的比重也从过去的70%以上增加到现在的70%以上,甚至有些项目完全由地方政府出资,这就把投融资的压力转移到了地方政府身上。这不应该是改革的方向。从全国来看,未来几年我们将面临更为严峻的五大财政压力:第一,新项目将获得更多资金;二是经营项目亏损大;第三,难以贷款给控股项目;第四,提前还贷压力大;第五,累积的利息负担很重。据不完全统计,“十三五”期间,各省铁路总投资近2万亿元。如何突破融资困境,是考验地方铁路企业生存和发展的重大课题。

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合资铁路一直亏损。由于受路网限制、交通量不足、合资铁路公司治理不规范、收入和成本核算不透明、委托经营费用不合理等因素的影响,铁路项目遭受了损失。近年来,大部分省份建成并投入运营的铁路大多处于持续亏损状态,累计亏损较大。高标准、高质量、高成本的高速铁路投入运营后,缓解了路网的运输矛盾,解放了既有线的运力,提高了路网的效率和效益。然而,各种不符合市场规则的弊端将合资铁路和地方控股项目的生存空间压缩了0/0/房间,影响了它们

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财政和货币政策收紧,政府支付的购买力平价模式受到限制。今年以来,国家不断加强房地产调控,严格控制资产泡沫,市场流动性大幅减弱。同时,为了控制地方政府的借款规模,国家对ppp项目的政策开始收紧,严禁地方政府为项目提供任何形式的担保和支持,不允许地方政府通过购买服务支持铁路、公路和机场项目。由于一些欠发达地区的财政约束,地方政府很难按照ppp模式补贴铁路项目的可行性缺口,这既不能保证社会投资者的利益,又限制了社会资本进入铁路项目。社会投资者参与项目的信心不足,项目融资成本上升,融资难度急剧增加。

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段建新:中国铁路体制改革实施后,中国铁路总公司不仅承担了原铁道部的部分政府职能,还拥有全国铁路网的经营权、运输生产的调度权和运输收入的清算权,具有企业主体的法律地位,能够在发展战略、经济利益、权利义务等方面维护自身利益。同时,为了加快该地区的铁路建设,地方政府在项目规划、建设资金、建设进度、场地设置等方面都要依靠铁路总公司。,更多地考虑项目的社会效益,而忽略了运营项目的经济考虑。铁路总公司经常要求地方政府在合资铁路的投资、建设和运营方面进行合作,理由是铁路对地方经济有贡献。

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在这种情况下,虽然地方铁路投资公司作为股东参股合资铁路公司,并有一些董事、监事和其他高级管理人员,但地方股东没有任何限制,因为合资公司人员基本上是由铁路方面任命、评估和管理的。项目建成通车后,基本上委托所有铁路局运营,在运输组织、定价等运营管理方面没有决策权,客户之间没有竞争,佣金成本居高不下。由于收入的统一清算,当地股东很难掌握详细准确的业务数据。铁路总经理不仅是铁路项目的股东,还负责行业管理。项目公司的主要管理决策受其影响很大。由于上述原因,当地股东无法深入项目公司的经营管理,在项目公司的话语权较弱,难以保护其股东权益。

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在铁路建设中,由于设计中的征地拆迁补偿标准低于实际标准,且项目公司为了加快建设进度对征地拆迁费用的审核不够严格,个别铁路项目的征地拆迁费用严重超出概算。由于征地拆迁费用一般由地方政府承担,当地铁路投资公司计划外和不确定的资金需求压力很大。

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事实上,铁路建设的关键问题是政策和资金。近年来,各省在铁路建设资金需求方面做了一些工作,自身的发展创造了一定的形势,但也受到政策限制等各种因素的影响,仍有一些困难需要解决。

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缺乏优质的经营资产和经营现金流,铁路建设的良性融资机制尚未形成。例如,由于投资大、收益低、回报期长的特点,相关铁路项目和企业投资的铁路在一定时期内没有回报。为了解决企业现金流量不足的问题,近年来,虽然企业在省政府的指导下,通过发展铁路沿线的土地、物流等相关产业,努力形成一个“自我造血”的可持续融资的良性机制,但刚刚取得成效,规模仍然很小,支持铁路融资需求的缺口仍然很大,因此有必要加大投入,加快发展。

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受取消铁路退税等宏观政策影响,企业难以继续融资。由于铁路投资长期没有盈利,地方铁路公司自成立以来,主要依靠铁路建设税和营业税退税的“核心政策”来支持融资,这使得公司对未来现金流有所预期,从而使偿付能力衡量的基本融资条件能够通过制度审查,融资信用能够得到保证。2014年,国家出台了清理地方的税收优惠政策,河南省停止了铁路建设税和运营税的退税政策。目前没有替代政策,低成本的持续融资无法正常进行。

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铁路沿线的综合开发需要进一步的政策和资金支持。目前,铁路周边土地综合开发似乎是提高铁路综合效益、减轻政府长期财政补贴压力的有效途径。但是,铁路沿线的土地开发与普通的房地产开发有很大的不同,需要在投资铁路的同时一次性购买铁路沿线的开发用地,开发周期也很长。

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新的问题不断出现

中国经济时报:由于铁路改革滞后,一些旧的矛盾依然存在,随着时间的推移,新的问题不可避免地会出现。主要表现是什么?

王照坤:今年以来,中国铁路总公司下发了两个文件,一个是《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和成本管理的指导意见》,其中超过可行性研究批准的征地拆迁成本10%的出资只能作为资本溢价,计入合资公司资本公积,不计入当地股份。 违反《公司法》、《企业国有资产法》等相关法律,损害当地合法权益的。 根据这一逻辑,如果项目预算超出,铁路的额外资本不能计入股份,而只能计入资本公积。二是今年5月,铁路总局下发《关于明确铁路企业参与非国有铁路控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》,强制实施地方控制的国有铁路项目委托建设。根据《公司法》的规定,持有股份的项目公司负有责任,权利和责任相互对应。独立建设能有效实现“投资、建设、管理、使用”四位一体。通过对项目的全方位监督管理,可以保证施工各个阶段和环节的有效衔接,从而严格控制施工成本,提高管理效率。

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项目委托代理建设中存在一些问题,主要如下。

一是地方控股铁路项目路边建设意味着独立建设模式增加了一个环节,权责难以划清,项目投资、进度、安全、质量难以控制,不仅增加了监管协调难度,也增加了管理成本,降低了管理效率。第二,在目前的管理体制下,铁总不仅是规则制定者,还是施工经理(既是裁判又是运动员),因此很难实现有效的外部监督。在铁路企业牵头的项目建设实践中,经常会出现超预算、工期延长、地方合法权益得不到保障的情况。第三,在委托代理建设模式下,不可能引入社会投资者,解决项目资金缺口问题。第四,不利于地方铁路专业队伍的培养,影响地方铁路投资公司的可持续发展。第五,它违反了权责统一的原则和科学管理的基本规律。委托铁路企业建设铁路网是一种选择,但不能强制执行。只有广泛引入市场竞争,才是加强我国铁路运输网络的唯一途径。

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改革进展相对缓慢

中国经济时报:新旧问题交织在一起,使得地方铁路建设和运营的合法权益无法在制度框架下得到保障。问题的根本方向是什么?

王照坤:核心问题在于铁路行业改革进展缓慢。今年,中央政府指出,“推动中央政府深化铁路改革等决策安排力度不够。”中国共产党第十九次全国代表大会的报告明确要求,消除一切妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法,支持私营企业的发展,激发各市场主体的活力。深化商业体制改革,打破行政垄断,防止市场垄断,加快要素价格市场化改革,放宽服务业准入限制,完善市场监管体系。

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目前,铁路行业的行政垄断和市场垄断并存,制约地方铁路投资公司和地方铁路建设发展的因素很多。

积极探索出路

中国经济时报:在体制改革尚未到位的情况下,我们能否在现有环境中寻求突破,探索各省铁路建设投融资的地方模式?

吴勇:地方铁路建设任务很重,资金需求巨大。探索地方铁路投融资建设新模式是当前铁路项目顺利落地的关键。

一是探索铁路投资建设新模式,吸引社会资本参与投资建设。随着铁路投融资体制改革的深化和铁路总体职能的转变,地方铁路逐渐转变为地方政府投资。缓解地方政府铁路投资压力,实现规划目标,吸引社会资本参与是关键。由于地方铁路总收入较低,单纯依靠项目自身收入难以吸引社会资本参与项目投资和建设。

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为多渠道筹集建设资金,贵州省积极加强与潜在社会投资者的联系和联合研究,探索将符合条件的地方铁路发展为大型旅游项目,将铁路作为交通基础设施与旅游景点和特色小城镇相连接,打造了集城市客运、文化旅游、健康地产和山地体育于一体的综合开发项目,符合贵州“大扶贫、大生态、大数据”的发展战略。铁路票价收入、旅游、特色小城镇建设等开发收入将纳入项目总分类账,以提高项目的综合收益,减轻地方政府铁路运营弥补亏损的压力,确保项目的可持续运行,初步获得社会投资者的认可。

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其次,研究铁路工程总承包模式,推动地方铁路建设和管理模式的创新。Epc模式在我国应用广泛,但其在铁路行业的应用仍处于探索阶段。epc模式具有合同管理简单、责任明确、协调工作量小、有利于设计和优化施工方案、保证工期等优点。,但这也对总承包商的施工管理能力提出了更高的要求。这种模式的优缺点需要进一步观察。《铁路总局关于明确铁路企业参与非国有铁路控股合资铁路建设项目管理有关事项的通知》明确要求:“铁路企业应积极参与非国有铁路控股合资铁路项目的总承包和招标工作,为项目公司提供施工图设计、材料采购、施工等全过程服务。”如果铁路总公司所属铁路企业中标负责工程总承包,如何在铁路工程总承包模式下建立业主、监理和总承包商之间的关系,确保业主利益得到保障,施工目标得以实现,需要进一步研究。

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中国经济时报:虽然地方铁路建设和运营面临各种困难,但各省仍在积极探索。什么样的经历值得期待?

陈江:浙江省的做法是建立省级轨道交通运营平台,整合全省轨道交通资源,将地方政府控制的市郊铁路纳入省级轨道交通运营集团统一管理。地方政府可以集中优势资源进行建设,并委托省级运营。平台公司可以降低分散运营公司在各城市的高额管理费用,有利于实现省内轨道交通“一图一网”和“一体化”的目标;有利于减轻轨道交通运营商的负担,带动沿线综合发展,建设轨道交通产业。

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浙江轨道交通运营平台是中国铁路建设管理体制改革后,国内第一个省级轨道交通统一运营管理平台,更多地方参与铁路和轨道交通建设,是浙江铁路体制和机制改革创新的实践。

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轨道交通运营平台以资产所有权和经营权分离为导向,探索以省投资为主的普通高速铁路和市郊铁路的委托管理模式,理顺委托管理关系,明确委托管理内容、双方的职责权限和安全责任分工。

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余:城际铁路作为长干线的“毛细血管”,未来将相互连接形成网络,社会效益和经济效益将不断提高。随着铁路体制改革的不断深入,未来地方政府将逐步实现城际铁路的自我管理和自我运营。

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首先,自我管理和自我支持是国家的最高设计要求,在政策层面没有任何障碍。一些项目已经进行了试点,并取得了良好的经营业绩。二是自主经营和个体经营有助于引入竞争机制,打破运输经营权的垄断;有利于建立铁路运营成本分类核算体系和透明公平的运输清算体系;有利于推进路网分离改革,形成公平公正的运输市场竞争环境,提高铁路系统整体效率;有助于培养地方铁路管理人才,创建省一级自我建设、自我支持的一体化管理模式;有利于提高城际铁路公司的运营效率,实现地方铁路的可持续发展。

标题:地方探路倒逼铁路改革深入推进

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