商业银行“扁平化”管理的监管对策

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扁平化管理是通过应用现代信息技术，降低决策层和运营层之间的中间管理层次，从上到下改变企业纵向高耸的“金字塔”管理结构，使组织的管理效率得到有效提高的一种灵活、敏捷、灵活、创新和紧凑的横向组织，是企业为改革层级结构组织形式而实施的一种管理模式。近年来，国有商业银行进行了“扁平化”管理改革，有效推动了商业银行内部管理体制改革的深化和发展，提高了商业银行的集约化管理水平。笔者通过在基层人民银行履行职责的实践，发现国有商业银行实施“扁平化”管理改革后，基层人民银行的监管方式没有做出相应的调整，仍然习惯于原有的监督检查方式和手段，难以应对面临的新情况、新问题。同时，商业银行在内部组织管理、制度设计等方面未能有效满足新形势下的监管要求，这无疑增加了基层人民银行履行职责的难度。

商业银行“扁平化”管理后的困境

(1)监管数据获取难度加大，给基层人民银行监管带来障碍。首先，数据高度集中，这使得很难获得数据。“扁平化”管理改革实现了“大运营、大后台”的组织结构设计，运营数据高度集中。以中国人民银行某中心支行对本市一家国有商业银行的现场检查为例，由于国有商业银行实行扁平化管理模式，特别是2015年“新一代”系统推出后，银行的所有运营数据都存储在总行的服务器上。如果需要取数，需要逐层向一级分行和总行申请，逐层审批后才能回传。从申请到数据返回可能需要两到三个月的时间，这给基层人民银行的检查工作带来了一定的障碍。例如，在本次反洗钱检查中，由于检索数据需要很长时间，由于检查时间的限制，本次检查只能放弃对银行反洗钱数据的检查。

第二，系统是集成和升级的，不可能提供监管数据。例如，中国人民银行中心支行对本市一家国有商业银行进行全面执法检查时，发现该行系统已经整合升级，可以从二级分行检索的数据整合后无法检索。例如，在检查金融存款的存款时，银行系统不能导出账户余额表，在检查时不能检查金融存款账户的子账户，给检查带来了很多不便；例如，在金融统计检查中，银行作为二级分行，无法查询存款账户的详细信息，给检查带来了一定的困难。

(二)银行内部协调环节增多，影响了基层人民银行的监管效率。“扁平化”管理改革后，国有商业银行在组织结构、营销网络、内部控制和业务流程上呈现出单元化和垂直化的特征。二级分行内部机构调整较大，一个业务多部门管理。以国有商业银行二级分行的atm管理业务为例，四个不同的部门分别负责投币、机器维护、安全和电路维护。这导致基层人民银行在对某项业务进行绩效考核时，需要与多个部门进行沟通和协调。但是，由于互不熟悉业务或人为相互推诿，检查效率低下，影响了检查工作的顺利进行。

(三)内部管理制度设计缺乏递进层次，影响了中国人民银行监管要求的落实。制度建设不符合基层人民银行的监管要求。由于实行扁平化管理模式，国有商业银行“下沉业务，接受业务指导”，二级分行往往在制度上实行总行或一级分行制度，上级行不要求二级分行制定相应的管理细则，最终导致基层人民银行无法落实辖区内国有商业银行二级分行的监管要求。检查发现，国有商业银行二级分行大部分业务条线执行总行各项制度，大部分未能按照当地人民银行的监管要求，特别是“反洗钱管理和金融消费者权益保护”的要求，建立本行各项业务的内部管理制度。

(4)中国人民银行基层分行的监管水平不适应商业银行“扁平化”管理的监管要求。首先，监管技术和手段与商业银行的“扁平化”改革不相适应。国有商业银行实行“扁平化”管理，但中国人民银行并没有对监管方式进行相应的调整，仍然习惯于原有的监督检查方式和手段。在实践中遇到新情况、新问题时，很难达到监督的目的。

二是中国人民银行基层行员的素质和能力有待提高。国有商业银行的“扁平化”改革不仅带来了商业银行组织结构、管理方式和效率的巨大变化，也带来了经营理念、技术发展和业务创新的重大变化，这无疑给基层人民银行的监管带来了挑战。目前，中国人民银行基层工作人员缺乏相应的监管经验和商业银行业务创新经验。此外，由于缺乏相关领域的培训和学习机会，他们似乎无法应对不断变化的商业银行的监管。

相关政策建议

(一)加强制度设计，完善监管对接机制。国有商业银行的扁平化改革设计应嵌入中国人民银行的监管要求。建议国有商业银行梳理中国人民银行在扁平化改革中的监管要求，在组织结构上明确与中国人民银行对接的责任部门，建立与中国人民银行的监管对接机制，完善内部组织管理框架。中国人民银行根据国有商业银行扁平化改革涉及的监管相关内容，自上而下指导基层银行的监管工作。

(2)突破“属地监管”的限制，整合监管资源。根据“扁平化”改革后国有商业银行经营管理模式和体制的特点，应适当调整基层人民银行属地监管的职责，实行人民银行上下支行联动监管，或实行跨行联动监管，以应对商业银行业务管理体制改革。

(三)充分准备处理监督检查中可能遇到的问题。基层人民银行在国有商业银行监管过程中，特别是在综合执法检查过程中，应充分考虑商业银行的管理体制因素，制定有针对性的检查计划。如果提前两到三个月或更长时间发出检查通知，金融机构将有足够的时间检索检查数据。

(四)加强中国人民银行干部队伍建设，提高工作人员专业素质。通过采取多种方式和手段，加强人民银行基层工作人员的教育培训，加强监管业务知识和操作技能的培训，特别是加强银行业监管前沿知识的学习和研究，适应国有商业银行“扁平化”改革后监管工作的新形势。