失信贫困户信用重建路径

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冯学荣

普惠金融的基础是建立与中国社会主义市场经济相适应的金融服务体系，使广大群众能够以适当的价格享受及时、便捷、高效的金融服务。中国人民银行铜川中心支行在宜君县国家农村普惠金融综合示范区试点建设中，对失信(不良信用记录)但有生产经营能力和致富愿望的贫困户信用重建进行了一些探索。

试点实践

陕西省铜川市宜君县是国家扶贫开发重点县、中国人民银行指定的扶贫县、中国人民银行建立的农村普惠金融综合示范区第一个试点县。该县20%的贫困家庭失去了信任。调查显示，产业政策引导的失败、自然灾害等不可抗力、借款人自身因素以及“旧债”是贫困户失信的主要原因。失信贫困户集中在信用需求旺盛的群体中，有生产经营能力和致富愿望，迫切需要资金来重新发展生产，摆脱贫困致富，但由于失信的限制，他们无法获得，金融服务的可获得性也在客观上受到限制。为此，中国人民银行铜川市分行以发展农村普惠金融、解决贫困为历史机遇，从提高农村金融服务覆盖面、可获得性和满意度的角度，探索并实施了失信贫困户信用重建。截至2017年6月底，73%不诚实的贫困家庭实现了信用重建。

(一)依托农民综合信用信息数据库网络建设，筛选和掌握失信贫困户情况。推动政府出台《铜川市农村信用体系建设指导意见》，协调县政府以宜君县为试点，建立县级“农民综合信用信息中心”，开发网上农民信用信息综合评级系统，收集14类信息，形成综合信用信息数据库，根据模型定量分析生成农民信用评级。同时，在系统中突出贫困家庭，结合金融信用信息基础数据库筛选确定不可信任贫困家庭名单，为信用重建提供全面、详细的综合信息参考，准确满足不可信任贫困家庭的信用需求和实际交付。

(二)遵循市场化原则，探索建立“包容+优惠”的信用重建机制。信贷重建的目标是那些有意愿和能力发展生产，但由于非主观恶意拖欠而失去信任的贫困家庭，并再次向他们提供信贷，帮助他们在扶贫过程中增加生产和收入。偿还欠款后，他们重新获得信贷，并通过“自我修复”形成信贷的良性循环。其中，对已还清债务但仍处于不良信用信息保留期(不良信用记录保留5年)的贫困家庭，建立“包容性信贷”渠道，利用央行扶贫再融资引导金融机构直接发放贷款；对于无力偿还债务的贫困家庭，应建立“优惠信贷”渠道，设立相关担保基金，在发放贷款的同时提供担保。

(3)完善相关配套措施，整合形成地方政府、中国人民银行和金融机构的“组合拳”。在地方政府层面，完善补贴保障机制。首先，贷款贴息。地方财政全额补贴扶贫小额贷款，有效降低不值得信任的贫困家庭的融资成本；第二，降低风险。建立担保基金和风险补偿基金，有效降低金融机构的不良风险；第三，保单保险。实现小麦和玉米政策性保险全覆盖，推进政府全额补贴的“扶贫保险”和“官银企户保”，为贫困家庭提供风险保障、融资和信用增级支持。在中国人民银行层面，加大金融政策倾斜力度。第一，加强引导。推动地方政府出台相关文件，建立和完善基础设施建设和担保补偿等配套措施，实施窗口指导，引导金融机构全面落实；第二，精确对接。促进金融机构与地方政府在政策措施和扶贫规划方面的准确衔接，确保重建资金准确投入到家庭，降低重建资金不良的风险；第三，政策是倾斜的。灵活运用货币政策工具，有效增加资本供应，通过扶贫再融资和差别存款准备金率扩大重建覆盖面。在金融机构一级，改善信贷供应。首先是重塑流程。引入专项信用评级管理措施，通过重新划分信用评级指标和给予专项加分，在贷款条件、贷款期限和贷款程序等方面实现政策突破和倾斜；第二，产品创新。为重建信贷的贫困家庭创新创造“一次性审批、按需贷款、余额控制、循环使用、利率优惠”的贷款产品，发放扶贫小额贷款，确保贷款需求满足率达到90%以上；第三，基础设施建设。建立普惠金融标准化网点和“一站式”绿色信贷渠道，使改造后的贫困户在3个工作日内获得贷款。

(四)加大宣传教育力度，大力营造珍惜和使用信用的良好氛围。一是固定载体。一方面，在村级“普惠金融综合服务站”加载信用信息采集、信用报告查询等服务功能，加强不可信赖的贫困家庭对自身信用的关注和应用；另一方面，依托行政村建立的“全纳金融教育培训基地”，配备志愿者为村开展日常信用信息宣传，让村民及时了解信用信息；第二，特殊活动。通过信用信息系统建设专题讲座、“6.14信用信息记录关爱日”、“金融知识普及月”、普惠金融文献巡礼活动等。，深化“宣传+培训+体验”的宣传方法，提高使用信用的能力；第三是提供课程。准备“包容性金融知识系列读本”的学分章节，并在试点中学开设课程，以“教一个孩子，带动一个家庭”；第四，环境建设。开展县域金融生态环境评价，建立和完善“扬诚信、惩失信”的联合惩戒机制，营造良好的信用生态环境。

政策建议

(一)完善相关法律法规，进一步完善信用重建的组织框架。针对空信用重建领域的立法现状，出台相关法律法规，明确信用重建、信用修复等关键内容，为信用重建提供立法依据。同时，借鉴美国、英国、韩国等国家的经验，通过增加官方渠道和鼓励民间渠道，促进个人信用修复与重建机构的建立，并在立法框架内承担引导不可信赖的人、修复和摧毁信用、重组和清偿债务的责任。

(二)完善各方支持机制，进一步形成相对完整的运行机制。在中国人民银行层面，加快制定符合本地实际的意见和指引，将信用重建纳入标准化轨道；在地方政府层面，要充分发挥财政资金的作用，扩大财政贴息贷款的适用范围，完善现有的风险保障和补偿机制，提高资金利用率；在金融机构层面，平衡信用重建与信用监管的关系，设计一套客户筛选、产品应用、流程简化、监管控制等系统，扩大重建效益范围。

(3)密切关注潜在风险，进一步加强贷款环节的监控。信用重建是在金融精准扶贫和普惠金融背景下的改革探索。然而，从金融机构的操作风险来看，违约的贫困家庭违约风险相对较高，对整体运营有潜在影响。因此，要进一步满足当地精准扶贫产业政策和引导，根据实际需要和方向发放贷款，加强贷后风险管理和控制，确保资金准确投入，有效防范和化解不良贷款等潜在风险。

(4)提高扶贫贷款的不良容忍度，进一步激发金融机构的重建活力。最近，五部委下发了《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，明确了扶贫小额信贷的不良率可以比年度各项贷款不良率目标高出2个百分点。该政策的出台缓解了金融机构的经营压力，但与不断扩大的贷款规模相比，仍是杯水车薪。建议对信用重建贷款的不良率进行单独评估，并适当提高不良容忍度。同时，应建立单独的核销机制，提高不良贷款的核销率。

(5)完善信用报告的解释方法，进一步提升信用报告的参考价值。目前，我国的个人信用报告主要客观地描述了信息主体所开展的经济活动，但没有解释失信的关键因素、潜在的信用风险以及应该重点关注的信用修复领域。我们可以借鉴国际经验，对个人信用报告进行更详细、更专业的分析，形成更直观、更动态的综合评级结果，使个人信用评级和分析更有针对性，对信用重建更有借鉴意义。

(六)继续加强金融教育，进一步营造良好的守信环境。失信贫困户信用重建是在农村信用体系框架下进行的，农村信用体系应大力营造“守信者荣、失信者耻、失信者忧”的金融生态环境，为重建奠定基础。在普遍提高农民金融素养的基础上，要注意区分教育对象，针对不同的失信原因和群体，明确不同的教育内容和方法，特别是要加大对失信青年群体的教育引导，教会他们既要信守承诺，又要用信，探索“信用包容性”帮助金融扶贫的新途径。