构建地方金融稳定发展模式的设想与选择

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晨风

在当前中央与地方关系下，如何构建地方财政稳定发展的组织框架，涉及到中央与地方财政的关系，以及省政府、地方财政部门与“一方三会”关系的调整和责任定位。这已成为贯彻落实全国金融工作会议精神，深化金融监管改革的重点和难点之一。为此，笔者总结了主要国家金融监管改革的基本经验，结合中国实际比较了不同模式，并提出了选择地方模式、落实监管责任等系统性改革建议。

构建地方金融稳定发展的组织模式

有四种关系需要处理

(一)处理好地方金融监管与国家金融“博弈”的关系。金融市场的公开性和系统性决定了金融稳定和金融发展两大主题必须采用国家金融“一盘棋”的思路和手段来维护国家金融稳定。因此，在中央政府的统一领导下，地方金融监管体制改革应遵循国家统一的金融规则和中央政府的权威，摒弃狭隘的地方利益，构建地方金融稳定发展机制框架，完善地方金融监管，防止监管范围盲目扩大和“金融特区”现象，有效防范区域金融风险，维护金融稳定，促进经济健康发展。

(二)处理好地方金融风险总体责任与中央金融监管的关系。在中央与地方金融监管和风险处置的职责分工框架下，省级政府主要负责监管不吸收公共资金、限制业务范围、风险外溢较少的金融活动，并承担相应的风险处置责任；承担防范和化解地方金融风险，对地方金融风险全面负责。在中央金融监管的统一规则下，地方各级政府要尽快推进地方金融机构转型，转变职能，主动接受中央金融监管部门的指导，压缩地方监管责任，防止地方金融监管“越位”和“缺位”。积极配合中央政府加强对本地区跨市场、跨行业金融业务的监管，大力支持中央银行分行强化宏观审慎监管职责。

(三)处理好金融监管体制改革和监管技术创新的关系。在考虑地方金融监管特殊性的同时，地方金融监管的改革与创新应尊重“一行三局”的独立性，坚持国家统一规则，充分调动“一行三局”参与地方金融监管的积极性，推动地方金融监管改革与职能监管、行为监管等技术创新相结合，虚心接受中央金融监管部门的指示和建议，增强地方金融监管的专业性和统一性，避免“短视行为”和“独断专行”现象

(四)处理好工作机制创新与监督问责机制创新的关系。良好的工作机制是提高监督效率的重要途径，有效的监督问责制度是保证有效监督的重要保证。要构建地方金融稳定发展的组织框架，各省要有开放的胸襟、包容的勇气和智慧，建立专家或观察员互派、轮流上岗、信息共享等工作机制，成立职能齐全的专业委员会，实现委员会的具体化和岗位化，建立权责分明的组织架构，建立终身问责机制，防止“花瓶装饰”和“走过场”现象。

地方金融稳定发展组织的主要模式

优缺点比较

(一)“重构省级财政办公室主导职能”模式。这是地方金融稳定发展组织办公室设在省政府金融办公室，省政府金融办公室代表省政府领导和协调地方金融稳定发展事务的一种模式。这种模式能够有效调动地方政府控制的所有资源，易于组织和实现，实施地方监督和问责，有助于履行维护地方金融稳定的责任，高效维护社会稳定。这种模式与国家层面的对接渠道存在“错位”，降低了沟通效率。但是，在这种模式下，“一线三局”在执行金融监管规则时的统一性和独立性容易丧失，不利于建立跨部门的权责平衡机制，也容易形成地方金融监管合谋的局面，从而降低金融监管创新的效率。

(2)“央行省级分行主导职能重构”模式。这是地方金融稳定发展机构办公室设在中央银行省级分行，中央银行省级分行受省委、省政府授权，全面领导和协调地方金融稳定发展事务，向国家金融稳定发展委员会、省委、省政府负责的一种模式。这种模式与国家层面对接渠道顺畅，沟通成本低，效率高；有利于“三局”在区域内落实全国“一盘棋”的思路和措施，有利于统一监管规则的整体落实，有利于建立部门间的权责平衡机制，有利于落实引导地方金融监管、促进监管创新的职责，有利于央行分行加强宏观审慎监管、防范区域金融风险。但是，这种模式容易导致地方部门推诿和不作为，不利于调动地方资源。跨部门问责很容易落到空头上，而维持金融稳定的效率相对较低。

(3)“省金融办-中央银行-省分行协调领导”模式。这是一种介于“省级金融机构主导职能重构”和“中央银行省级分行主导职能重构”之间的模式。根据省级金融机构和中央银行省级分行的职能分工，地方金融稳定发展机构在省级金融机构和中央银行省级分行都设立了办事处，负责地方金融稳定发展机构下的地方金融发展规划委员会、地方金融监管委员会、宏观审慎监管委员会和综合监管委员会。这四个专业委员会由相关部门的人员组成，并建立了信息共享机制。这种模式吸收了这两种模式的优点，但它们之间的协调和沟通成本很高，这往往导致相互推诿和“两张皮”的现象，这可能影响地方金融稳定的整体效率。

(4)“中央银行省级分行+省级金融办+银监局”模式。在比较前三种模式优缺点的基础上，在地方金融稳定发展机构下设立了地方金融发展规划委员会等四个专业委员会，并设立了相对独立于部门利益的办公室。在这种模式下，其成员由中央银行省级分行、省级金融办、银行、证券和保险监管局等部门派出的专职干部组成，中央银行省级分行可以提供办公空间，这不仅可以超越现有的地方思维和部门利益，而且由于中央银行分行的完整和网络化，有助于全国范围内的沟通和协调。基于央行在金融监管中的核心地位，央行省级分行行长兼行长、省政府金融办副主任兼任，有助于发挥央行在金融体系中的综合作用和地方金融办的地方协调职能。但是，这种聚集不同部门力量的模式可能存在一些不足和问题，如人员合作磨合时间长，会影响团队的稳定性和短期协调的效率。

政策建议

(一)根据经济发展和金融市场发展水平，选择和确定地方金融稳定发展组织的框架和模式。这是检验地方党政领导干部改革勇气和智慧的一项重要任务。因此，有必要设计组织架构，明确各方责任，加强沟通协调，充分尊重各方意见，确保科学合理，防止“一字之差”和“家长式作风”现象。相比之下，“央行省级分行主导职能重构”模式适用于经济发达、金融发展水平高、金融人才高度集中、公共治理能力强、部门间合作度高的地区。但是，“省金融办-中央银行-省分行协同领导”模式适用于经济金融发展落后、金融人才相对不足、部门公共治理能力参差不齐的地区，建立跨部门权责平衡机制刻不容缓。“省级金融机构领导职能重构”模式适用于少数经济金融不发达、金融人才匮乏、公共治理能力和部门间协作能力低下、主动性不高、需要地方行政力量推动的地区。显然，“中央银行省级分行+省级金融机构+银行、证券、保险监管局”模式是一种普遍性强的理想模式，有利于从部门中聚集专业人才，独立性高，容易抛弃部门利益，形成综合优势，适合不同经济金融发展水平的地区。

(二)构建地方金融稳定发展组织的功能定位和物化。在突出金融稳定和金融发展两大主题的前提下，将地方金融稳定发展机构的职能界定为监管、执法、发展、服务和合作等职责。下设包括地方金融发展规划委员会在内的四个专业委员会，由不同层次的成员组成，具体化、主导化，在保持现有框架基本不变的基础上整合金融监管资源，形成规则统一、行动一致、协作高效的金融监管跨部门合作新机制。

(三)加快“一线、三局+省政府金融办”内外职能的调整和转变。央行省级分行应调整货币信贷管理、金融稳定等部门参与宏观审慎监管的职能。金融稳定部应设立宏观审慎管理、存款机构监管与评估、证券投资与保险、地方金融、新金融等职能部门，以适应加强宏观审慎监管和综合监管的新要求。金融监管三局要以职能监管和渗透监管为导向，加强业务条线监管，逐步降低机构条线监管比重。省政府金融办要突出监管和执法两大职能，增加“地方金融监督局”品牌，赋予执法职能，增加“7+4”机构数量(指小额贷款公司、融资担保公司、区域股权市场、典当行、金融租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等)。)和四种类型的机构，如投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构和地方交易所。

(四)创新建立工作机制和权责平衡机制。借鉴国际经验，地方金融稳定发展组织模式的构建应以立法的形式制度化，并通过专家或观察员互派和任职的方式建立职责明确的信息共享机制，实现委员会的具体化和职位化。建立完善的权责平衡的组织架构，建立第三银监局、第三银监局、地方金融监管局的监管指令和建议体系。政府部门应创新金融人才的引进和聘用机制，可以采用政府雇员制等方式公开选拔金融专业人才；“一线三局”将建立和完善与金融机构和政府干部的交流体系。

(五)建立全国统一的考核机制和问责机制。国务院金融稳定发展委员会办公室要推进立法建设，尽快制定章程和规则，完善整个体系的顶层设计。有必要介绍省级金融稳定发展机构的运行规则和考核办法，考核地方党政领导对国务院《关于中央和地方金融监管责任和风险处置责任的意见》的落实情况，并将考核结果纳入省委、省政府领导的绩效考核。“三会”应加强对派出机构执行中央财政政策情况的评估，评估派出机构在本地区的独立性。鉴于系统性风险的形成总是以个体和分散的风险为出发点，并通过不同机构、行业和市场的相互影响而逐渐积累和扩大，国家层面应引入覆盖主要层面和关键环节的金融稳定终身问责制度，落实金融风险失职责任政策法规，切实维护中央金融权威，确保国家金融“博弈”和金融稳定。

(作者是中国人民银行南昌市中心支行副行长)