防控和化解地方债务风险关键要对症下药

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防范和控制地方政府债务风险的关键在于对症下药，从根源入手，进一步加大改革力度，通过一系列实质性配套改革，彻底消除相关问题和隐患。

智囊团观点

■于长戈

最近，笔者从一个城市的调查中了解到，地方政府为了单方面追求政治成就，把重点放在投资和项目上，明确要求财政部门全力以赴资助政府建设。财政部门主要领导忙于筹集资金保持增长，直接导致财政支出范围严重越位，支出责任无限扩大，政府债务规模不断扩大，债务偿还压力和债务风险进一步扩散。

地方政府债务风险导致金融风险的积累

为防范和控制地方政府债务风险，2014年以来，财政部不断完善地方政府债务管理体系，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵塞各种不规范渠道，积极构建规范的地方政府债务融资机制，有效防范和化解金融和金融风险。国务院2014年发布的《关于加强地方政府债务管理的意见》(国务院第43号文件)基本切断了地方政府债务和融资平台。然而，在一些地方，在财政“吃紧”的情况下，出现了一些非法借贷以维持增长的新情况。

例如，在公私伙伴关系合作和政府公共服务采购领域，地方政府继续提供承诺书、担保等。对单方面投资和项目，公然违反国务院43号文件的有关规定。在对该市的调查中，笔者发现，市政府急于吸引投资以确保增长，并将一个前景非常好的纯竞争性商业项目打包成一个所谓的ppp项目。除了25%的政府配套投资外，政府保证在项目正式竣工投产后的18年内，每年财政补贴近1亿元，预算资金既不符合要求，也没有提前合理安排。此外，企业本来应该以股权形式进行投资，但在实践中，企业为了规避风险，将股权转化为债权，地方政府为了吸引投资和项目，主动向企业提供有保证的债务和利息偿还水平。地方政府通过各种形式的拖欠、担保和补贴产生的不明确债务令人担忧。

根据审计署发布的《2016年中央预算执行和其他财政收支审计报告》，截至2017年3月底，审计署审计的16个省、16个市、14个县的政府债务风险总体可控。但是，政府承诺用财政资金偿还的债务余额比2013年6月末增加了87%，其中基层区县和西部地区增加了一倍以上；自2015年以来，7个省、6个市、5个县承诺通过银行贷款和信托融资，用财政资金偿还债务537.19亿元。面对地方政府不规范借贷行为的蔓延，我国的金融风险日益增加。

追根溯源，地方政府乱借钱、高负债主要有三个原因:一是干部考核机制有待进一步完善。在传统的绩效评价指标中，gdp和城市建设是共同的问题。此外，评估责任不涉及政府债务，这在一定程度上刺激了一些地方干部借钱、摆摊和建设大型项目。当债务压力和风险变得突出时，借钱的前官员已经得到提升，偿还债务的负担就像“传递包裹”一样留给了继任者。第二，迫切需要提高财权与事权的匹配度。分税制财政体制改革后，财权逐步上移，事权逐步下放。教育、医疗、民生工程和社会福利部门都需要地方政府加大投入。安排各种配套资金使地方财政，特别是基层财政“入不敷出”，维持增长和取得政治成就所需的资金只能通过借贷筹集。第三，进一步加强债务监管。一方面，缺乏科学的规划和有效的论证导致借贷规模无限，这更多地体现在行政长官的意志上。

从根本上防范和化解地方政府债务风险的政策建议

防范和控制地方政府债务风险的关键在于对症下药，从根源入手，进一步加大改革力度，通过一系列实质性配套改革，彻底消除相关问题和隐患。

首先，尽快调整目前的官员晋升评估机制。逐步稀释考核体系中gdp增长比例及相关指标，将地方政府官员晋升标准转向辖区内居民福利和公共服务水平的提高，将居民对公共服务的偏好纳入官员晋升考核体系，提高地方政府公共服务质量。

第二，明确政府职能和财政支出的范围，将全能政府转变为有效政府。国务院和财政部发布的相关文件明确规定，公共服务ppp模式和政府采购应以基础设施建设和基本公共服务为重点。政府在竞争性领域的投资应该坚决撤出，让市场来监管。有限的政府资金应当优先保障和改善民生，为人民谋利益。

第三，调整和完善政府间的财政关系，丰富和完善地方税收制度。首先，中央政府要在切实履行明确职责的基础上，适度集中一些权力，包括基本公共服务、资源环境和基本生活条件。同时，中央政府应该适当地将一些财权下放给地方政府，包括一定的税收政策制定权和必要的税收选择权。目前，中央政府应结合改革阵营的全面覆盖，尽快调整中央与地方的收入分配方式。关键是培育地方政府的主要税种，建立和完善地方税制。目前，最可行、最有效的对策是进一步深化资源税、环境保护税等税制改革，同时加快房地产税制改革，争取尽快得到立法机关的批准。在此之后，房产税可以率先在房产税实施的“北上广深”等城市对房价产生巨大压力。

第四，规范地方政府债务管理，防范和控制金融风险。下一阶段，要严格按照预算法和国务院43号令的要求，对政府债务实施动态监控，确保政府债务全面预算管理体系的落实。实施政府债务管理规模控制，实行政府债务限额管理，合理确定债券发行规模。在对地方政府最高领导人的考核中，要制定相应的债务指标，认真落实“终身问责，反向追究责任”，加快建立地方政府可控的举债和偿债机制。

第五，加快政府投融资体制改革。为进一步推进政府投资基金改革，财政支持产业发展的资金主要以基金形式运作。继续规范和推进政府、企业和社会力量的合作模式，规范公私合作项目的运作程序，建立健全合理的投资回报机制。认真贯彻财政部《关于坚决制止以政府采购服务名义进行地方融资的通知》精神，完善相关政策，在依法经营的基础上，继续扩大政府采购服务的范围和规模。

(作者是中国财政科学研究院的研究员)