新时代中国税制改革须考虑四个问题

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本报记者周

税收作为现代金融体系的重要组成部分，在国家治理体系中发挥着重要作用。十九大后如何进一步推进税制改革？中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《中国经济时报》采访时表示，新时期的税制改革必须考虑以下几个问题:一是与创新引领、建设创新型国家相一致；第二，必须与生态文明建设相一致；第三，与缩小贫富差距、调节收入分配相一致；第四，它符合全球税制的变化趋势。

税制改革的三个重点

《中国经济时报》:在总体设计上，我们应该如何进一步推进税制改革？

刘尚希:具体改革应该通过改变各种税种、税率、征税对象和征税范围来实施。吃饭要一个接一个，改革要一步一步来。在整体设计和思维的指导下，它应该落在各个方面、各个部分和各个环节上，然后落在所有税种和税制要素上。

如何改变目前的17项税收？优先顺序是什么？我认为，从时间上看，我们首先对流转税进行了重大改革，即统一流转税，即“营改增”。取消了商品增值税和服务营业税的二元税制模式，统一了税制，促进了市场统一和公平竞争。目前，“营改增”所产生的改革效应、减税效应和预期管理效应实际上正在不断释放。然而，如何进一步完善增值税仍然是改革的重点。这不仅是因为它是目前中国最大的税种，还涉及到其他税种，如所得税和消费税的改革。把它放在首位并不意味着有必要实行与其他税种“挂钩的改革”。

其次，我们应该考虑所得税改革。所得税改革包括企业所得税和个人所得税，两者实际上是相互关联的。一种是对法人征税，另一种是对自然人征税，而有些企业是法人，有些是自然人。例如，一些公司是合伙性质的。事实上，它们不需要缴纳企业所得税，但需要缴纳自然人所得税。从全球税制改革的趋势来看，我们应该把所得税改革放在第二位，这是一项非常重要的改革。所得税改革应把企业所得税和自然人所得税放在一起综合考虑。

第三，我们应该考虑消费税改革。消费税改革有几个要求:第一，它关系到我国当前的环境保护和生态文明建设，因为对生态环境的影响不仅体现在生产上，还体现在消费上，消费对环境的影响越来越大。例如，外卖在中国发展很快。外卖带来了消费模式的改变，但也造成了大量的白色污染。从促进生态文明建设和保护生态环境的角度出发，应在税收上限制和引导不利于生态环境保护的消费行为。

第十九次全国代表大会的报告提出，人们对美好生活的渴望应该永远是奋斗的目标。要实现这一目标，资源保障是关键。因为地球的资源总是有限的，它要求我们节约资源，而建设资源节约型社会自然要求我们在税收方面做些事情。因此，在我看来，为了扩大消费税的征收范围，有些人甚至不得不提高税率。比如，对于奢侈品，我们应该考虑适当扩大征收范围，这实际上可以起到一定的矫正收入分配差距的作用。从节约资源、保护环境、调整收入分配等方面来看，加快消费税改革势在必行。

另一个考虑是当前中央和地方政府之间的财政关系。什么样的税能成为当地的主要税种？从中国目前的发展阶段来看，消费超过投资已经成为经济增长的主要动力。从税基来看，消费形成的税基越来越大。

在中央与地方的分税制问题上，消费税可以被认为是一种具有增长潜力的税种，并转化为中央与地方的分税制。在税制改革的过程中，无疑应该考虑地方税制的建设。

完善地方税制，必须依靠整个税制改革、主体税制改革和中央与地方的分税制。地方政府拥有什么样的税收权力，是地方税制建设中需要考虑的问题。地方税体系需要从不同的角度进行综合考虑，如立法意义上的地方税能否赋予地方立法权以税权。这并不是说某一税种的全部立法权都赋予了地方当局，而是在中央统一立法的框架下，将某些税目、税率等税收制度要素的立法权赋予了地方当局，这是法律意义上扩大地方税收的一种措施。至于财政体制意义上的地方税，它涉及到中央和地方政府之间的收入分配，应该与整个财政体制相结合，考虑到税收本身的一些属性。

新时期税制改革应考虑的四个问题

中国经济时报:在中国目前的历史阶段，许多经济和社会问题都与体制有关，如宏观和企业税收负担。为了解决或缓解这些问题，光讨论问题是远远不够的，从要素层面解决制度问题也是不可能的。在你看来，未来需要什么样的思维来规范中国经济的发展？

刘尚希:刚才我们主要是从方法论的角度，从不同层面的总体设计，从具体税种的改革顺序来谈税制改革。从新时代的要求来看，构建创新友好的税收制度应该是当务之急，也就是说，整个税收制度不应该与创新背道而驰，而必须与创新相结合，兼顾其他功能。因此，税收征管制度和税收制度都应该有利于创新。

中国共产党第十九次全国代表大会向世界庄严宣告，中国的发展进入了一个新时代。新时期的税制改革必须考虑以下几个问题:一是要推进创新，这与建设创新型国家是一致的；第二，必须与生态文明建设相一致；第三，要与缩小贫富差距、调节收入分配相一致；第四，它符合全球税制的变化趋势。

我国的主要社会矛盾已经转化为人民日益增长的对美好生活的需求与不平衡发展之间的矛盾。税制改革必须以这一主要矛盾的转变为基础，创新是关键。税制改革应从整体上设定路径，确定改革方向。

至少要考虑四个维度:一是总体税负水平。合理的宏观税负是各种创新萌芽的重要条件，因为不适当的宏观税负会抑制创新。适度宏观税负不是一个简单的高低统计概念，而是一个轻重的辩证概念。第二，公平税负促进公平竞争。这是促进企业创新和激发市场创新功能的基本条件。不平等竞争将彻底压制市场创新活动。第三，构建基于创新行为的税收制度。创新的结果是不可预测的，其不确定性要求税收制度的激励设计应以创新行为为基础。第四，税制改革有利于人力资本的积累。人力资本是创新的社会基础，丰富和不同层次的人力资本是支撑国家创新体系的必要条件。

也可以说，以上四个维度是税收制度从整体上鼓励创新的四个基本条件，任何一个维度的缺失都可能导致公共风险:抑制创新。推进税制改革，解除对创新的抑制，应从上述四个维度入手，为创新提供必要的“税收条件”，形成由四个维度组成的综合激励机制。