警惕中国PPP模式出现的10个问题

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由于公私伙伴关系的运作理念和目标定位不同，对于公私伙伴关系作为推动城市建设和融资创新的工具的具体运作有不同的理解。同时，由于我国ppp制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障体系缺失、政策法规体系不完善、部门间缺乏统一有效的协调机制、项目各方信用履约机制不完善、专业咨询服务能力不足等原因。在新型城镇化建设中，ppp模式的推广和应用存在各种问题，且有明显的迹象和趋势，应引起高度重视。 1。PPP引入的社会资本是属于股权投资，还是属于各种不同名称的实物债务？

我认为无论对公私伙伴关系的治理和管理能力有多重视，公私伙伴关系的主要功能是融资。由于ppp融资的特殊性，衍生出了这种模式的辅助功能，如促进改革和机制创新。ppp融资的典型特征是有限追索权或无追索权项目融资。项目融资不同于企业融资和政府融资，它关注的不是项目当前的实力和水平，而是项目未来的现金流水平。然而，由于我国特许经营模式中未来用户支付的市场容量、收费机制和排他性机制不明确，以及政府支付中的政府变更和信用问题，很难预测ppp在未来10年、20年甚至30年的长期现金流，因此在这种情况下很难进行股权投资，导致ppp从股权投资演变为必须给出合理回报水平并在一定时期内被地方政府接管的投资模式。这种具有一定回报和一定期限的融资方案名义上是股权投资，但实际上是债务投资，在实际操作中已经演变成了名目繁多的实际债务。

2.将社会资本引入ppp是一种长期投资还是一种短期融资行为，如过桥融资？

目前，我国ppp的主要参与者是建筑企业和各种基金投资者。建筑企业追求短期建筑合同利润，而各种基金投资者追求短期财务回报。因此，事实上，ppp模式已经成为各种短期融资创新。

3.在中国推广和应用ppp模式的目的是实现地方政府去杠杆化，还是为各种杠杆化提供创新工具？

在中国大力推广和应用ppp模式的目的是为了解决本地平台公司的债务风险问题。这是去杠杆化的重要工具，但目前在实际操作过程中，ppp被视为地方政府增加杠杆的有效工具。因为在ppp模式下，资本可以由社会资本支付，债务资金可以由强大的国有企业融资。尽管股权融资是由社会资本出资的，但它实际上是一种真正的债务。债务资金应由地方平台公司接管，并最终转化为地方政府的或有负债。作为人民政府，不可能忽视各种支出责任和或有负债，这使得去杠杆化成为增加杠杆的有效方式，每个人对此都非常满意。

4.引入ppp模式的目的是为了动员私人投资参与市政基础设施建设，还是一种获得各种名义的财政补贴的创新工具？

ppp项目融资的初衷是政府的财政资金从项目的初始投资中撤出。法国特许经营和英国pfi都强调私营部门融资。两者的区别在于民间融资的回报机制不同。前者是用户付费，而后者是政府根据参与公私伙伴关系项目运作的私营部门的实际表现，通过购买服务来付费。政府在项目前期退出投资的原因是:一是缺乏资金；第二，即使政府有资金，由于使用效果不佳，它也会转向私人融资。中国ppp模式的运作完全相反。我们最大的印象是，政府非常富有，用各种政府文件给予ppp项目各种财政激励和优惠政策。在巨大的政策诱惑下，各级地方政府和企业将各种项目打包成ppp项目，这使得ppp成为申请各种政府财政补贴和政府资本投资的有效方式，鼓励大家将各种不适合采用ppp模式的项目变相打包成假ppp，甚至以国家的名义强行推广应用ppp模式。这种现象目前在中国非常普遍。

5.ppp项目运作的目的是严格管理地方政府预算，还是提供突破预算约束的具体手段？

这一轮ppp模式的大力推广和应用是在新预算法颁布实施之后。根据新预算法，地方政府不得以平台公司的名义进行变相融资，只能通过发行地方政府专项债券进行债务融资。中国的ppp模式强调地方政府可以以ppp的名义与其下属的平台公司合作，地方政府也可以以ppp的名义与其下属的国有企事业单位合作，然后与各种形式的地方平台公司清缴股份和实际债务进行合作，使ppp模式能够有效突破新颁布的预算法对地方政府预算的各种管理限制，以各种创新方式增加地方政府负债，有效突破限制地方政府负债的相关制度文件。

6.推广和应用ppp模式的目的是提高公共服务供给的质量和效率，还是将非专业机构培育成专业运营公司，避免公共服务的专业供给模式？

从政府公共管理的角度来看，引入ppp模式的目的不能简单停留在融资上，而是作为供给方结构改革的重要手段，以提高公共服务供给的质量和效率。也就是说，ppp模式的应用非常重视公共服务的运行机制和能力。目前，我国ppp的主要参与者是建筑承包商和各种金融投资者，他们没有真正的运营能力，专业的运营能力无法在短时间内得到培养。ppp模式在中国的推广和应用，使得大家的注意力从专注于专业运营转向了如何参与融资和承担建设任务。也许这个问题目前并不突出，几年后我们会发现现在已经启动的ppp项目将面临严重的专业操作问题。这个问题很快就会出现，大量的ppp项目违约事件将会不断爆发，这将对中国ppp项目的顺利进行产生很大的影响。

7.7.ppp模式是强调公平竞争和选择最佳合作伙伴，还是避免正常的公开招标程序？

Ppp强调以市场为导向的项目运作模式，强调通过公开、公平的竞争选择社会投资者和各种专业机构，并按照《招标投标法》的规定进行公开招标。然而，由于公私伙伴关系是政府购买服务的工具，因此必须将其纳入政府采购框架体系。在政府采购的五种方式中，有些具有低竞争性。一些希望承担建设任务的企业通过ppp模式成为了社会投资者。按照“两标一标”的规定，可以避免公开竞争性招标程序，避免工程承包市场在红海的激烈竞争，可以有效承接相关工程，赚取施工利润。这种现象目前也很普遍。

8.在中国推广和应用ppp模式的目的是为了优化公共治理结构，还是在没有协调的情况下走自己的路来维护部门利益？

引入ppp模式的目的是优化治理结构，推进国家治理体制改革。然而，在公私伙伴关系模式在各部门的推广和应用过程中，我们可以看到，一个各部门相互协调、各司其职的健康的公共治理体系并没有出现，也没有得到大家的重视。这显然与推动ppp模式在中国应用的目标取向背道而驰。

9.9.ppp项目是强调科学决策，还是已经发展成为一种创新形式的审批研究？

Ppp强调专业人士应该做专业的事情，并要求优化spv的治理结构，使spv能够负责提供公共产品和服务。然而，在我国ppp模式的推广和应用中，引导人并不负责公共服务的供给，而是要求社会资本承担设计、建设、运营和维护等具体任务。为了承担建筑任务，建筑企业必须成为社会投资者和专业经营者。对于一些专业技术水平较高但本应较少关注资本运营的专业经营者来说，他们被迫成为社会资本投资者以获得运营任务。在ppp模式在我国的应用实践中，我们似乎特别害怕让专业人士做专业的事情，而鼓励非专业人士做专业的事情。ppp项目方案的设计更加混乱，专业水平无法得到基本保证。

10.在中国引入ppp模式的目的是为了推动深化改革，还是为了维持落后的体制，成为避免深化改革的一种拖延工具？

在中国引入ppp的目的是推进公共治理的深度改革。理论上，提供公共服务有三种主要方式。除了ppp模式，还有两种非常重要的方式。一是公共部门直接提供公共服务，这是全世界公认的提供公共服务的主要方式。这也是一种经典的方式。专业公共机构也可以透明地提供信息，降低成本，提高效率。这一方法的有效应用必须促进公共部门的改革。必须明确的是，公共部门提供公共服务的方式不属于ppp模式。然而，中国将其视为一种公私合作模式，大力推进公私合作的应用。因此，ppp模式中假ppp的推广和应用，使得公共部门自身的改革努力不再受到大家的关注。

第二种方式是采取完全市场化的方式，将一些公共服务完全市场化。政府不参与具体项目，而是让各种企业，特别是私人资本，按照市场规则独立运作，并推动基础设施和公共服务的市场化改革。这种模式也不属于ppp，是市场化改革的重要方向。然而，目前以ppp名义进行的深度市场化改革已经被推迟，这就要求政府继续以特许经营协议或政府购买服务协议的形式，向具体项目的运营活动伸出援手。因此，当前的ppp模式已经成为拖延基础设施和社会事业投资建设领域深层次改革的重要工具，我们无法回避这个问题。