侠客岛：留置取代“双规” 今后的老虎苍蝇会怎么打

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7日下午，反腐败领域传来另一个沉重的消息。

《监督法(草案)》第一稿已公开征求意见。与三天前全国人大常委会表决通过的《全国人大常委会关于在全国范围内开展国家监督体制改革试点工作的决定》相比，这无疑是一个有力的回应。

值得一提的是，《草案》和《决定》都强调了一个大家都非常关心的问题:在未来的反腐败措施中，“留置权”将取代“双重管制”。

我们已经听到了很多关于“双重管制”的说法，但我们可能对它了解不多，而留置权是反腐败领域的一个新词。这两者有什么区别？后者取代前者有什么意义？

双桂

事实上，“双重管制”的标准说法是“两个管制”。

追溯源头，监察部“双规”的诞生可以追溯到1990年12月9日国务院发布的《中华人民共和国行政监察条例》。当时的《条例》规定，监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间和地点对监察事项中涉及的问题进行说明和解释”。

1994年3月25日颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查条例》中，诞生了纪律检查机关的“两个条例”，明确规定“要求有关人员在规定的时间和地点对案件涉及的问题进行说明”。

1997年5月9日，《行政监察条例》被废止。全国人民代表大会常务委员会当天通过的《行政监察法》规定，监察机关有权“责令涉嫌违反行政纪律的人员在指定的时间和地点对调查涉及的问题进行说明和解释”。从那以后，“两个规则”被“两个手指”所取代。

然而，这只是在行政领域被废除，并不影响在党内反腐败实践中适用“双重规定”。

1994年3月25日，中央纪律检查委员会发布了《中国共产党纪律检查机关案件检查条例》，明确规定“调查组有权按照规定的程序采取下列措施进行调查和收集证据，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠……并要求有关人员在规定的时间和地点说明案件所涉及的问题。”

在这方面，在党内使用“双重规定”是有依据的。

从本质上讲，“双重管制”不是正式司法程序的一部分，而是中国共产党在纪律检查中进行调查时，在司法程序之前限制个人自由的一种党内隔离和审查措施。其主要目的是防止被调查人拖延时间、逃避调查，甚至串谋逃跑。

近年来，特别是党的十八大以来的反腐败实践中，“双规”起到了利剑的重要作用。据统计，截至今年6月底，自十八大以来，已有280多名中层干部、8600多名局级干部和6.6万名县级干部报名参加考试。

辩论

然而，尽管其效用巨大，但作为分阶段政策的产物，对“双重管制”一直存在诸多争议。

例如，有学者指出“双重管制”存在形式上的合法性问题，具体来说，与2000年颁布的《中华人民共和国立法法》相冲突。根据《立法法》，“限制人身自由的强制措施和处罚”必须有法律依据，但“双重规定”不符合这一点。

事实上，“双规”的合法性早就随着中央纪委组织体制的调整而解决了。

1993年，中央纪律检查委员会和监察部合署办公，实行工作机构和两个机构名称制度。如前所述，1997年《行政监察法》长期以来赋予“两个手指”合法性。因此，“双重管制”形式合法性的来源实际上是《行政监察法》第20条中的“两个手指”。

当然，一个不可避免的问题是，根据实质性正当程序原则和“比例原则”，“双重管制”一直缺乏充分的法律依据。

纵观1994年《中央纪律检查委员会关于纪检机关案件检查的规定》及随后的细则，我们发现它们在以下几个方面没有限制“双重规定”:明确时限；传唤和逮捕的12小时时限；不被连续拘留或传唤的限制。此外，检察院对自审案件的刑事拘留没有14天的限制。

对此，许多学者开始质疑，《刑事诉讼法》规定“有证据证明有犯罪事实”，并且逮捕后的羁押期限一般为两个月，最长为七个月。那么，为什么只有“涉嫌违反行政纪律的人”，而没有限制人身自由的时间？

改革

让批评暂时放在一边。

另一点值得注意的是，除了纪律检查委员会外，我们的反贪队伍中还有一个重要的人物─反贪局。

1995年，最高人民检察院反腐败总局正式挂牌。在近20年的工作中，反腐败部门查处了一大批有影响的重大贪污贿赂案件，也显示出专业化、正规化、法制化的优势。

但是，由于反贪局脱胎于原检察机关经济检察部门，接受双重领导，与纪委工作重叠，其工作中不可避免地会出现一些问题。

因此，很多人提出了一个新的改革思路——是否有可能整合政府部门和检察系统的相关部门，成立一个监督委员会，与党的纪检机关合署办公，并组建一个与处理党纪、政纪和法纪相适应的反腐败机构？

这一想法是在20世纪80年代末提出的，但在十八大后显得尤为迫切。党的十八大以来，尽管党风廉政建设和反腐败斗争取得了巨大成就，但形势依然严峻，推进反腐败工作制度化、规范化已提上日程。

国家监督制度的改革无疑呼应了这一要求。它侧重于建立国家、省、市和县监督委员会，这些委员会与党的纪律检查机关同设一处，以实现对行使公共权力的所有公职人员的全面覆盖。

《人民日报》11月6日认为，这是推进党的全面从严治党、向纵深发展的重大战略举措，对于完善中国特色的国家监督体系、加强党和国家的自我监督具有重要意义。

留置权

那么，在监督体制改革中，留置权的意义是什么呢？

习近平总书记在党的第十九次全国代表大会报告中指出，要制定《国家监察法》，依法赋予监察委员会职权和调查手段，用留置权代替“两个条例”措施。

中央纪律检查委员会副书记肖培在解释第十九次全国代表大会报告的特别新闻发布会上说，用留置权代替“两个条例”是用法治惩治腐败。

与“双重管制”相比，留置权扩大了监督范围，实现了对所有行使公共权力的公职人员的全面覆盖。同时，通过留置取得的证据可以直接作为移送起诉的证据。在此之前，通过“两个条例”获得的口供笔录需要经过检察院的修正和转化，才能作为司法证据。

在什么条件下应该采取保留措施？《征求意见稿》指出，被调查人涉嫌贪污、受贿、玩忽职守等严重职务违法或职务犯罪。监察机关掌握了一些违法犯罪事实和证据，但仍有一些重要问题需要进一步调查，“涉及重大复杂案件”；可能逃跑或自杀；可能串供或伪造、销毁、转移或隐匿证据；可能还有其他妨碍调查的行为等。经监察机关依法审查批准后，可以留在特定场所。

同时，《草案》还规定了“拘留”的时限、被调查人的待遇以及拘留期如何与刑期相抵消。在期限方面，“保留时间不得超过三个月。特殊情况下，决定采取留置措施的监察机关应当报请上一级监察机关批准，并可以延长一次，延长时间不得超过三个月。”

此外，“采取留置措施后，除妨碍调查外，应在24小时内通知被拘留人的单位或家属”；“监督机关应确保被拘留者的饮食和休息，并提供医疗服务。对被拘留人的讯问应当合理安排讯问时间和时间，讯问笔录应当由被讯问人阅读并签名。”

这些规定不仅为“剥夺被调查人的人身自由”提供了法律依据，而且有效地防止了被拘留者受到非法侵害，保护了被拘留者的合法权利。这是对以往反腐败机制中法治困境的有力程序性反思，而不仅仅是术语的替代。

对比之前媒体公布的北京、山西、浙江三地监事会试点工作，不难看出草案中关于留置措施的规定充分吸收了三地的试点经验。

当然，草案并没有涵盖学术界之前一直关注的问题，如律师是否可以参与调查、何时参与以及参与程度等。然而，由于它仍处于征求社会意见的阶段，不知道它最终会是什么。

新时期的国家监督体制改革自然不同于以往。未来如何走需要与时俱进。事实上，我们讨论的保留只是委员会12项工作措施之一。

幸运的是，“试点是改革的重要任务，是改革的重要方法。”北京、山西、浙江的试点实践无疑为下一步国家监督体制改革提供了重要经验，验证了国家监督体制改革决策和部署方向的正确性。下一步，《监督法》的审议、批准和正式实施，无疑将为中国特色的国家监督体系注入新的强大力量。