落马官员遗留工程烂尾之殇：太原千户家庭失房十年

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与对官员倒台的广泛关注不同，官员遗留项目的“后遗症”鲜为人知。如何处理这些刻有贪官“印记”的“烂摊子”？无论它是重新启动、未完成还是拆除，无论它是什么，都将花费巨大

安徽省淮南市山南新区神州欢乐公园杂草丛生，游乐设备锈迹斑斑，周围1000多亩土地被废弃，就像一座空城。这个快乐公园已经关闭三年了。

2014年6月27日，安徽省淮南市，安徽省淮南市高智神州欢乐公园因非法占地被关闭。图/视觉中国(000681，诊所单元)

这是前淮南市委书记杨振超和前淮南市市长曹勇在任期间推动的明星项目。在杨和曹双双落马后，这个号称"世界一流主题公园"的项目因种种原因宣告失败。

在这场反腐风暴中，“官员落在后面，工程落在后面”的故事时有发生，包括江苏省南京市原市长季建业推动的雨污分流工程、湖南省益阳市原市委书记马勇推动的“港城”工程、山西省太原市原市委书记沈推动的龙潭区改造工程等。

与对官员倒台的广泛关注不同，官员遗留项目的“后遗症”鲜为人知。

这些昔日的“一号工程”和“明星工程”的命运随着负责官员的倒台而急转直下，企业、人民和政府的利益都被这些半工半读的工程所损害。如何处理这些刻有贪官“印记”的“烂摊子”？无论是重启，放手，还是拆除，无论你做什么，你都要付出巨大的代价。因此，这成了历任官员面临的棘手问题。

十年来，太原成千上万的家庭失去了家园

让94岁的母亲在有生之年回到龙潭拆迁大楼，是张文韬最大的希望。

2008年，山西省太原市杏花岭区政府启动了龙潭区居民搬迁工作，张文韬一家反应迅速，成为龙潭区第一批搬迁户。当时，政府承诺三年后搬回来，但十年后，张文韬的一个六四代人的家庭仍然租了一栋老房子。

在她租房的生活中，张穆习惯了老房子的样式，所以她在租来的房子里踩了/摔倒了，导致了脑出血，在床上躺了十年。

搬迁前，张文韬的孙子只有1岁。如果搬迁顺利，他的孙子可以在4岁的时候回到龙潭，在附近的一所高质量的小学上学。然而，没有希望搬回来。为了让孙子在张文韬上学，请人给他看病要花费数万元，孩子的父母不得不在学校周围租房子。这两栋房子的月租金超过4000元，而政府临时支付给张文韬家的过渡费每月只有1775元。

“我们的损失不能用金钱来衡量。生命能消耗几十年吗？”张文韬说。

2006年，申就任太原市委书记后，重点推进“旧城改造、新城建设和古城发掘”，开始大规模拆除和建设整个太原市。其中，与万达合作的龙潭地区旧城改造是太原市的重点项目。2014年申失陷后，龙潭地区旧城改造拆迁工程被延期，目前处于未完工状态。

在万达与太原市政府的初步协议中，万达将在原地建造4栋搬迁大楼，为1200多户选择搬迁的家庭提供服务。据《财经》记者报道，四栋拆迁建筑中只有一栋已经建成，其余三栋仍处于废墟中。

在过去的十年里，大约有1000个家庭仍然在外面租房子。一些老年人在过渡住房中去世，被拆迁户承担了高昂的租金，而商店中的被拆迁户遭受了巨大的经济损失。

汝嫣是一个65岁的五口之家，她在一栋过渡性的房子里住了三代，她的姐夫死在了租来的房子里。李、赵、在拆迁前都是商铺，拆迁前的月收入“足以养家糊口，还能攒点钱。”

近年来，李租住在太原市一处偏远的旧住宅区，原有的摩托车销售业务无法继续，拆迁前的库存设备成了废铁。58岁的宋宁患有先天性脊髓灰质炎，行动不便。拆迁前，他在解放路178号经营一家酒店。拆迁后，他住在母亲的老房子里，没有其他收入。他说，在拆迁之前，餐馆的年利润约为24万元。自2008年龙潭项目开工以来，餐馆基本关闭，十年累计亏损超过200万元。赵传下来一个澡堂。拆迁前，每月有1万元的利润。在过去的十年里，这家人在平民路租了一栋老房子，晚上摆摊卖小吃来养家。

龙潭地区旧城改造尚未完成，政府也面临巨大的财政和稳定压力。

根据许多被拆迁家庭向《财经》记者提供的拆迁协议，如果在限期内安置失败，政府需要向被拆迁人支付过渡费——住宅楼每月每平方米25元，商店每年1万元或6万元。

如果按最低标准计算，即假设近1000名拆迁户都是“住宅”，每户最低拆迁面积为30平方米，政府每年还需要向拆迁户支付900万元的过渡费。过渡费的实际金额应该是这个值的几倍。

太原不是一个财政充裕的城市。2016年，杏花岭区公共预算总收入14.7亿元，公共预算总支出21.8亿元，上级补助收入8.1亿元。其中，医疗和计划生育支出为1.5亿元，科技支出仅为526万元。与公共支出相比，每年向搬迁人员支付1000万元的过渡费，数额巨大。

据业内人士透露，过渡费是万达前期向政府支付的“过渡费”中的一部分，之后由政府支付给每年一次未安置的拆迁人。

万达表示，政府没有拆除钉子户以腾出净用地，因此无法开工建设。龙滩工程拆迁大楼二号地块上只剩下两个“钉子户”。据拆迁人说，政府告诉他们，这两个"钉子户"的要价太高，政府无能为力。然而，其中一个“钉子户”告诉《财经》，政府不再敦促他们离开，并且多年来不再谈论拆迁条件。

“钉子户”问题似乎是龙滩工程拖了十年的原因。然而，一位知情人士表示，政府后来没有太大的积极性。首先，它害怕承担前任的风险；第二，与其他项目相比，解决搬迁问题耗费精力，难以体现成果。

政府买单

与太原类似，湖南省益阳市紫荆花园社区的数百个家庭对“香港城”项目失去了兴趣，该项目一年到头都没有结果。

2017年7月11日，在湖南省益阳市，一排临时商店建在未完工的五边形建筑旁。图/《财经》记者卢伟

益阳中南工业发展有限公司(以下简称“益阳中南公司”)是紫荆花园小区的开发商，曾是当地的明星企业。2005年，公司从益阳达仁袜厂、市政针织内衣厂、湘中锅厂等8家改制的国有企业中，获得427亩土地，并宣布投资30亿元启动大型“香港城”项目。

轰动一时的“香港城”项目是益阳市最大的商业地产和省市重点项目。“香港城”包括几个房地产，包括紫荆花园和“五角大楼”项目。这些项目目前面临困难。

五角大楼原本计划是一个一站式购物和商业广场，但它只建造了主要项目。这栋建筑杂草丛生，被当地居民用作停车场。一些居民甚至在大楼的一侧种植蔬菜。

洋紫荆花园小区数百名业主面临的问题是:由于开发商欠税等问题，他们多年没有拿到房产证，房产不能抵押，还有子女入学、户籍迁移等诸多困扰。

与洋紫荆花园业主的麻烦相比，在香港和五角大楼购物的投资者更直观。

五角大楼使用“2+3财富投资策略”来吸引投资者——在银行按揭50%后，前两年年租金回报率为7%，在签署合同时退还一次，未来三年租金回报率分别为9%、10%和11%。一位投资者在2005年花了30万元买了一家商店，但这家商店从未建成，承诺的投资回报自然没有兑现。这位投资者和一些投资者在2014年被迫将店铺归还给开发商。“10年来，只赔偿了5000元，但如果不接受损失，它可能会永远继续下去。”。

“香港城”的未竟工程也直接造成了政府的财政损失。

2007年，益阳中南公司在建设“香港城”项目过程中，时任市长马勇违反土地出让金不得返还给土地受让方的规定，以政府专题会议的名义下发会议纪要，将原内衣厂家庭区域的8.95亩土地和中部城市鹤山的3.1亩土地返还给益阳中南公司，土地出让金共计578.85万元。

原昆明市委书记仇和曾将“城中村”改造作为另一项“遗产工程”来推进。从2007年到2011年，当仇和还是昆明的“最高领导人”时，他领导了中国最大的城中村改造项目，并计划改造多达382个城中村。原云南省政协副主席杨维俊在接受《财经》采访时表示，该项目在当地遭到强烈反对，“不符合昆明的实际，许多农田和森林遭到破坏。”

仇和失陷前，城中村改造进展不顺利；他倒台后，昆明的村庄重建停止了，但昆明大规模村庄重建带来的“后遗症”并没有结束。昆明五祖弘忍大满禅师村的一位负责人告诉《财经》记者，“金牌村和它旁边的百达村在很多年前就被拆除了，村民们至今还没有得到安置。”没有得到适当安置的村民在当地抱怨很多，这已经成为一个不稳定的因素。利益冲突和群体性事件多次爆发，当地政府仍在为这个遗留项目买单。

开发商深陷困境

马勇主管益阳时，对“香港城”项目更加重视。2015年5月，被调任湖南省委副秘书长的马勇因严重违纪受到调查。之后，开发商益阳中南公司的法定代表人陈清协助调查。当公司是“所有者”时，资金链中也存在问题。

陈清的人身自由受到限制后，益阳中南公司面临“极其困难和复杂的经济危机”，资金严重短缺，陷入了多起贷款纠纷诉讼。

据《财经》记者报道，陈清现在是自由人，但公司的经济危机并没有解除。除了借钱，益阳中南公司还存在欠税问题。益阳市地方税务局相关负责人告诉《财经》，益阳中南公司仍欠579万元税款，涉及营业税和附加税。“如果不交税，公司开发的紫荆花园小区就不能申请房产证”。

2014年8月，益阳中南公司致信紫荆花园业主，要求业主在10月8日前准备好办理产权证所需的全部材料，包括办理产权证所需的“申请费”。许多业主告诉《财经》记者，数百名业主平均每户支付约1万元，总计数百万元，但尚未获得房产证。

一个债权人还声称益阳中南公司经营困难，欠他的几百万元还没有还清。

据《财经》记者统计的项目样本显示，在主管官员倒台后，相互合作的项目开发商或多或少都遇到了财务问题。

上述位于安徽淮南的神州欢乐公园在2013年陷入停顿，开发商立即因资金短缺陷入困境。2014年4月，项目业主淮南高智动漫文化科技发展有限公司和投资方高智集团分别被列入全国不可信任执行人名单，债务额度超过3.3亿元，在全国不可信任执行人名单中排名第二。

据《财经》记者报道，淮南神州欢乐公园未完工，涉及非法用地，非法用地涉及淮南市前市长曹勇一案。

根据起诉书，曹勇在某工业集团公司投资淮南主题公园项目过程中滥用职权，违规同意返还土地出让金17亿多元，导致未能收回15亿多元。目前，淮南市主题公园项目已经关闭。由于拖欠工资等问题，大量建筑工人和职工多次向淮南市政府上访。与此同时，1000多亩国有土地被占用和闲置，造成了不利的社会影响。

据《财经》记者报道，曹勇在担任淮南市市长期间，与原淮南市委书记杨振超的支持类似，也支持神州欢乐公园项目。曹勇曾公开表示，他“完全支持该项目的建设”。然而，随着官员的倒台，开发商也起起落落。

“遗产”通常是冷的

龙潭地区的旧城改造项目、益阳的“香港城”和淮南的神州欢乐公园都是当时地方官员推动的重要项目，官员被免职后，这些项目都变得冷清了。这种情况在全国并不少见。

安徽省淮南市山南新区管委会的一位知情人士在接受《财经》采访时表示，除了淮南神州欢乐公园停滞不前之外，淮南奥林匹克公园至今还没有投入使用，“经常工作一会儿，停一会儿。”当杨振超和曹勇分别担任淮南市委书记和市长时，淮南奥林匹克公园也是一个“重点工程”。该项目始于2010年9月，原计划于2013年3月竣工，但至今未投入使用。这是当地众所周知的“未完成的工程”之一。

淮南奥林匹克公园由四个不同形状的体育馆组成:橄榄球、排球、足球和篮球。配套设施还包括一个乒乓球拍形状的五星级酒店。计划总投资约18亿元，其中4个场馆计划投资15亿元。这种新颖的“标志性建筑”从建造之初就受到了质疑。《中国青年报》用“为什么中小城市要建奥林匹克公园”来阐述“人们的不解”和“地方政府的雄心”。

时任安徽省商务厅厅长的曹勇和时任安徽省副省长的杨振超分别于2014年和2016年被免职。

在毗邻安徽的江苏，2010年，时任南京市市长的冀建业在全市推广了雨水和污水分流工程，投资约180亿元人民币，原计划于2014年竣工。根据2013年对冀建业的调查，其主要项目前景黯淡，到目前为止，整个南京市还没有实现全部污水排放的目标。

山西高平投资的城市综合体项目可谓是“寿命最短”的项目，是“官员倒下，项目就倒下”的典型例子。

该项目曾是山西省高平市原市长杨晓波领导的“一号工程”。杨晓波一直试图依靠房地产业取得成绩，而碧桂园控股有限公司(以下简称碧桂园，02007.hk)的引进是一个重要环节。

2014年3月，碧桂园与当地政府签订合同，计划投资约26亿元建设碧桂园城市综合体，占地860亩。然而，仅仅一个多月后，即2014年4月，杨晓波因严重违反纪律而受到调查。不久，碧桂园宣布退出山西省高坪城市综合体项目，该项目是由当地政府决定的，因为地块的功能定位发生了变化。

“即使前任官员没有倒台，许多继任者更愿意在上任后启动新项目。且不说前人的污点，为了避免猜疑，解决遗留项目的动机就更少了。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水对《财经》表示，官员被免职后遗留下来的项目变成未完成的项目是一个普遍现象。

未完成工作的主要原因

在官员被解雇后，项目往往没有完成。其中一个重要的原因是，该项目在启动之初“没有得到充分展示”，许多“第一工程”实际上是拥有绝对发言权的“最高领导人”个人偏好的结果。

中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光在接受《财经》采访时表示，中国过去的地方经济增长模式是典型的“投资驱动型第一指挥模式”，是由地方党政个人意愿投资建设的。一旦“第一指挥权”下降，项目往往会搁浅和被拒绝，这显然难以维持。

在一定程度上，南京的雨污分流工程是由原南京市市长季建业决定的。江苏省委检查组在巡视反馈中指出，决策初期对一些重大问题的调查和论证不够充分，存在决策民主性和科学性不足的问题。例如，南京雨污分流工程没有经过充分的科学论证和民主决策，引起了公众的极大不满，造成了严重的浪费。

原广州市委书记万曾被城市规划专家称为“规划之神”。新华网(603888)曾披露，万主政广州时，从事城市规划，很多项目不合理。

广州一位城市规划学者告诉《财经》，广州有一个城市规划委员会，成员包括土地、规划等政府部门的人以及一些外部专家，重大项目只能通过该委员会启动。“委员会的作用是限制行政自由裁量权，但万将委员会的议事规则改为一案，专家和其他外部智囊暂时形成，委员会完全由他控制。”

该专家曾是广州市规划委员会委员，因不服从被取消资格。万被革职后，此人又被邀请成为委员会成员。

政治家喜欢“一个词”，这一方面与认知水平和业务能力有关；另一方面，在这些“未充分展示”的项目背后，往往存在着政府和企业之间的腐败和勾结。

《财经》记者对落马官员留下的项目进行了详细梳理，发现许多项目的开发商与落马官员关系密切，实质上是一个权钱交易的利益共同体。

浙江商人刘与原云南省委副书记关系密切。在的调查宣布之前，刘被有关部门带走协助调查，现在他已经重获自由。刘在江苏宿迁发了财，然后南下昆明。2008年，刘牵头成立了云南中豪房地产有限公司(以下简称“云南中豪公司”)，并与进行了“合作”，在昆明掀起了大规模的城中村改造浪潮。仇和沦陷后，云南中昊公司立即陷入困境，参与的一些项目一度停工。

前湖南省委副秘书长马勇和开发商陈清之间的“良好关系”也广为人知。马勇主管益阳时，不仅违规将土地出让金返还益阳中南公司，还经常在陈清跑项目。根据对马勇案件的起诉书，2007年至2012年，马勇在“香港城”项目的建设、拆迁、土地出让金返还、减免税等方面实现了盈利。

在考察这些未完成项目的原因时，我们不能忽视它们的弱继承性的经济原因。

落马官员遗留项目统计表(不完全统计)

据《财经》记者统计，在中国的11个项目中，项目计划投资额超过10亿元，有的甚至达到180亿元。这些“巨无霸”工程项目在初期需要大量的资金支持。除了开发商的私人融资，许多资金实际上来自当地金融机构的贷款。

辽宁省朝阳市万商国际城市广场项目(以下简称“万商项目”)，曾被誉为“东北最大的贸易项目”，占地约1000亩，规划总建筑面积约200万平方米，总投资25亿元。

该项目是当时朝阳市政府的“一号工程”，由时任朝阳市委书记的陈铁新推动，但陈铁新涉嫌腐败后，“一号工程”搁浅。多位消息人士告诉《财经》，由于房地产项目的蓬勃发展，陈铁新河的许多开发商都有着密切的私人关系。2014年7月，在陈铁新被调查前后，许多朝阳商人被有关部门带走调查，其中包括万商项目开发商朝阳市济源房地产开发有限公司(以下简称“济源房地产”)董事长刘帅。刘帅为了得到万商项目的土地，向时任市委书记的陈铁新行贿。

据多位知情人士透露，刘帅首先是通过关系获得土地的，并没有支付土地出让金。他凭“领导批示”办理了国有土地使用证，然后拿到了全部建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑施工许可证和商品房预售许可证。预售后，他用预售款支付土地出让金。然后用国有土地使用证抵押银行，用银行贷款盖房子。

然而，陈铁新的倒台打破了“稳中求进，不亏不亏”的初衷。

事实上，万商项目在前期就被怀疑有很多违规行为，比如随意改变规划、未经批准就进行建设、未经许可就开始预售。然而，银行信贷严格审查大型房地产项目的风险控制，如果许可证不统一，贷款就很难成功。

但即便如此，济源地产还是成功地从朝阳银行借了数亿元，这与主管官员的升迁不无关系。

在陈铁新倒台之前，他与刘帅和前朝阳银行行长王红志关系密切。王红志向陈铁新行贿10万元，在万商项目中收受刘帅贿赂20万元。

济源地产总经理高建表示，在刘帅采取强制措施后，济源地产的融资渠道被切断，只能依靠银行贷款。然而，朝阳银行贷款给万商项目前期的3亿元已经投入建设。最初，朝阳银行不得不在2016年底续贷。然而，由于陈铁新的倒台，该行以风险过高为由停止了贷款展期。之后，万商的资金链完全断裂，建设陷入停滞。

随着主管官员的倒台以及缺乏主管官员的认可，银行开始恢复其“合理性”，不再承担高风险的贷款展期。

缺乏最大金融机构的支持已成为发展企业无法持续的另一个主要原因。《财经》记者收集的大部分项目样本都存在这种情况。

继任者为

如何处理这些遗留项目是后继者的难题。

“许多继任官员害怕避开他们前任遗留下来的项目，以便与落后的官员划清界限。然而，由于初期投资巨大，许多项目显然不切实际。”一位研究地方治理与政治和社会之间关系的学者告诉《财经》记者，“如何对待落后的前任官员遗留下来的项目，是对现政府智慧的一次重大考验。”

在记者整理出的11个典型落马官员遗留项目中，有5个已经重启或重建，5个处于未完成状态，1个已经完全搁置。无论重启还是未竟事业，继任者都将不得不付出巨大的代价。

至于淮南神州欢乐园项目，当地知情人士透露，2015年，一些企业表示有兴趣继续投资开发，当地政府也积极接洽。“但是，它不太可能重新启动，这涉及到非法使用土地，而且很难将其转变为合法使用土地”。

中山大学党史与党建研究所所长郭文亮建议，接班官员应该先对项目进行评估，然后根据不同情况采取不同的处置方法。他分析说，遗留项目一般分为四种情况:

首先，项目本身是合法和合规的。在这种情况下，继任者应继续推进项目建设；

第二，项目可能不合理，但前期投入了大量资金，停止是更大的浪费，此类项目也应推广；

第三，项目中存在腐败，因此有必要调查相关人员的责任，然后重新规划和设计，以充分利用它；

第四，绝对没有必要一开始就推广这个项目，比如，一些形象工程和成果工程应该果断地停止。

许多学者认为，对民生和城市建设有益的遗产项目应该“善待”，主管官员一旦被免职就不应该简单地停止。

原辽宁省委宣传部部长吴。她写道，当腐败官员下台时，民生工程就无法完成。“我们要用科学的再利用来实现对贪官治下项目的有效‘止损’，这也是我们在反腐倡廉过程中必须面对的一个现实问题”；“制止腐败官员的项目似乎与腐败官员划清了界限。事实上，这是一种新的铺张浪费，也是一种滥用权力和不负责任”。

遗留项目中的民生项目相对容易“复活”。例如，在南京麒麟电车项目中，季建业在任时，赋予电车与地铁、公共交通同等的地位，并对电车寄予厚望。电车作为一种环保节能的公共交通工具，也得到了当地居民的支持。然而，就在电车开工后的八个月，纪建业倒了。此后，该项目一度停滞不前。最新消息是，南京有轨电车项目已经“重生”，完成了动力传输和热滑测试，预计最早将于今年8月通车。

无独有偶，广东省珠海市的电车项目由原珠海市委书记李佳牵头。项目失败后，一度搁浅。2016年1月，在珠海市第八届人民代表大会第六次会议上，时任市长姜玲表示，市政府对电车未能如期通车负有主要责任。在现任官员的支持下，珠海电车于今年6月开始试运行。

尽管“投资驱动的第一指挥模式”存在问题，但新领导人以“避嫌疑”为由逃避责任可能是非法的。李曙光分析说，虽然该项目是由“第一指挥”领导的，但该项目并不意味着不存在法律责任主体。根据市场经济的规律，与企业签订合同的主体是政府，“一把手”倒下了，但政府不会改变，法律主体责任依然存在。因此，包括政府在内的双方都应该按照合同行事。

李曙光建议当地党政领导要认真整理项目基础。对于具有经济基础和社会效益的项目，应清理历史债务，需要重新设计的项目应重新设计和规划，然后进行补偿和投资，以振兴项目。对于基础差的项目，即没有经济效益和社会效益的形象工程和决策混乱的项目，我们应该敢于提出新的解决方案。不管是法律责任还是地方经济发展，新一届领导人都应该处理好遗留问题。

益阳的“香港城”未完工项目被当地官员形容为“复杂而敏感”。益阳中南公司的法定代表人陈清对《财经》表示，“港城”项目正在与政府协商。

据业内人士透露，今年6月，益阳市政府相关领导召集益阳中南公司、审计局、法制办负责人召开协调会。据知情人士透露，在协调会上有很大的分歧。“主要原因是益阳中南公司之前已经为政府支付了拆迁款，而且提出的预付款金额较大，没有得到审计部门的认可。”。虽然协调会还没有得出结论，但政府和企业仍然是良性互动的。“政府想解决问题，而公司高管们至少没有逃跑，但仍在思考如何重振”。

(本刊实习生吴克旺也参与了这篇文章)